一、中华人民共和国成立前户籍管理
据《渤海史稿》载，渤海各项制度与唐制相近，唐朝经济制度中最重要的是均田制和租
庸调法，二者又以户籍制度为前提，渤海国存在有关户籍的制度，所谓“编户十余万”就提
供了这方面的确证。编户是指编入户籍的民户。渤海国时期，黑龙江地区已经有了户籍管理
制度。但是，户籍史料记载很少，至清乾隆年间方有户口册籍。据《黑龙江通志纲要》载，
黑龙江地区“旧无册籍，自乾隆三十六年始行编审户口”。《黑龙江志稿》亦载：“黑龙江
户籍，自乾隆三十六年始行编审”。清廷将户籍分为普通籍和特别籍，规定满洲、蒙古、汉
军等户籍为特别籍，民籍为普通籍。普通籍先分为军、民、驿、灶、医、卜、工、乐等8类，
后分为军、民、匠、灶4类，又分上、中、下3等。嘉庆年间，改匠为商，将普通籍分为民、
军、商、灶4籍。清代户籍管理的基础是保甲制度，以10户为牌，设牌长；10牌为甲，设甲长
；10甲为保，设保正。每户给以门牌，登记家长姓名、年龄、职业及丁口，出注所往，入稽
所来；门牌均悬于各户门首；保甲册分为循环2册，交互循环对照，先由州县官吏将循环册及
门牌纸发给保正，保正交甲长，甲长交牌长，牌长将门牌纸发给各户填写，并造牌册呈甲长
，甲长合10牌之册，汇造循环2册送保正，保正送县，由县复核后将其中1册存县，再将另1册
发还给各甲长保存应用；遇有迁移、出生、死亡、婚嫁皆由牌长随时在各门牌上添注涂改，
并告知甲长于每年的12月由保正送县，换回循环册；各州县根据保甲册，每年编造县人口清
册，呈送按察使司，由司编造总册，呈督抚①（①文永询《我国历史之人口调查》，载于《
统计研究》。）。清代，对黑龙江地区户籍是分期进行编审管理的，1887年（清光绪十四年
），清廷决定对黑龙江旗丁3年编审1次，造册上报，汉民也入户口册籍，商贩、佣工概不入
籍具册。《黑龙江外记》卷3载，“嘉庆十三年（1818年）编审户口，齐齐哈尔旗营、站屯9
702户、48311名口，墨尔根八旗营屯1855户、7969名口，黑龙江八旗营屯4199户、19388名口
，呼兰八旗营屯1659户、11914名口”。
民国时期的户籍管理依赖于保甲组织。1914年，颁布《地方保卫团条例》，规定依本团
户数编列10户为1牌，置牌长1人；10牌为1甲，置甲长1人；5甲为1保，置保董1人；各团户口
由保董督同甲长、牌长按户清查列表，交由团总缮具清册；如有外事寄居及无业游民，则另
行列表注册，将报告正册呈县转报省长，副册存团备查，各团户口清查终了时，遇有死亡、
迁出及生殖、寄民等事项，随时查明列表修正。1914年10月，黑龙江省巡按公署龙江道公署
在《关于各属依照省警厅调查户口办法事项》规定，户口查报不实及逾期不报者处以罚金，
并制定了出生呈报书、死亡呈报书、婚姻呈报书、迁移呈报书、出生登记簿、死亡登记、出
入登记簿、婚嫁登记、迁移登记簿等户籍查册式样。1915年，公布了《县治户口编查规则》
，将户口分为普通户、船户、寺庙僧道户及公共处所户等4种进行编查，并于每年终造具户口
变动表，呈转报部。据《东三省防疫事务总处报告大全书》载，黑龙江、吉林、辽宁三省的
户籍管理皆赖于《管理户口章程》，各警察官署依本管区域户口，随时稽查户口迁移增减，
将各住户编钉门牌，以1户为1号，各钉1牌，2户以上同居者，亦各编1号。迁出时，将该户口
册抄送迁住区，住户全家或一部分人迁徙时，将户号、户主及亲属、寄居人、雇佣者的姓名
、年龄、籍贯、职业，何处迁来或迁往何处、房屋间数、户主与房主契约之间的关系报告本
管警署。住户因继承、婚娶、雇佣及留住亲友在10日以上，口数增加时，于5日内将户号及报
告者姓名、增人人口的姓名、年龄、籍贯、职业及来向报告本管警署。因出嫁、受雇或寄居
在外而人口减少时，于5日内将户号及报告者姓名、减去人口的姓名、年龄、籍贯、职业及去
向报告警署。住户生产子女于5日内开明户号及报告者姓名、生产者姓名、籍贯，出生者男女
、名字及出生年月日时报告警署。住户人口死亡时，于2日内开明户号、报告者姓名、死亡者
男女、姓名、年龄、籍贯、死亡之年月日时、死亡之原因、葬期及葬所报告警署。住户人口
失踪时，于失踪之日开明户号及报告者姓名、失踪人性别、姓名、年龄、籍贯、失踪之原因
、失踪的年月日报告警署。国民政府为了整顿治安，于1929年9月18日公布了《清乡条例》。
同年11月12日，又制定了《暂行户口清查处理规程》，作为户籍管理的法律依据，各省均按
此执行。据1931年《吉林滨江公安局管界全图》载，滨江地区（现哈尔滨一带）户籍管理机
构比较健全，并对当地户口实行逐日查报制度，对每月的户口变动都作了详细统计，如1930
年12月份迁入176户，男489人、女243人，迁出271户，男914人、女507人，出生男11人、女
3人，死亡男61人，女34人，男婚2人，女嫁1人。1931年12月，国民政府明令公布《户籍法》
，作为管理户籍的法律性依据。
1933年12月，伪满政府颁布《暂行保甲法》，制定保甲章程，严格实行户口申报。1937
年12月，伪治安部制定了《暂行户口申报规则》，使户口申报与户口实查相结合。东北沦陷
时期的户籍管理依赖于保甲组织。《龙江县保规约准则》和《龙江县甲规约准则》规定，保
长于每年6月及12月末调制各甲户口簿，在1个月内提呈所辖署长；家长将门牌揭示于门口，
牌长随时调查，甲长于每年6月及12月调查完全部户口，并将户口簿提供给保长；发生转居、
出生、死亡、寄留及其他户口变动时，由家长报告牌长，牌长报告甲长，甲长报告保长及警
察署长。伪满洲国实行严查户口，力行征兵制度。1940年3月，伪满洲国实行《暂行户籍法要
纲》，通过户籍管理加强对人口的控制。
1946年12月，合江省政府公安处颁发了《合江省户口管理暂行办法》，各市、县都认真
贯彻执行了这一办法，1946年到1947年底，先后在城镇开展了户口登记工作，2市、12县建立
了户籍册，制定了户籍管理办法。哈尔滨市整顿了街道门牌户号，建立了两套完整的户口簿
册，统一了户籍管理手续及管理制度，并以户口为依据实行了市民外出开具《市民外出证明
》制度。1947年底，黑龙江地区共有73个县、市在城镇建立了户籍管理制度。1948年6月25日
，东北公安总处根据哈尔滨、佳木斯、北安、双城等地经验制定了《户口管理暂行办法》，
黑龙江地区各县、市均按照这一管理办法，在城镇开展了户籍登记工作，大部分市、县制定
了户籍管理制度，建立了居民户口、工商户口、公共户口，印发了户口簿。嫩江省公安处以
户籍管理为中心，健全组织机构，充实县公安局行政股，建立健全街道户籍管理组织，选拔
好户籍员。同年8月，大部分市、县遵照东北人民政府公安总处颁发的《户口暂行管理办法和
城镇实行居民证的规定》，进行了户口调查登记，统一下发了城镇户口簿和居民证。
二、中华人民共和国成立后户籍管理
新中国户籍管理是在废除了旧的户籍制度后逐步完善的。1951年，黑龙江地区开展了以
城市为重点的户口清查，重新编整了户籍。同年7月，公安部公布了《城市户口管理暂行条例
》，在城市将同一主管人、共同生活、共同食宿者视为一户，并按照不同情况，将户口分为
家庭户、工商户、公寓户、船舶户、寺庙户、外侨户6类；对迁出者，及时注销户口，发给迁
移证；对迁入者，由当地公安机关登记人户；对出生、死亡、结婚、离婚、分居、并居、失
踪、寻回、收养、认领、雇工、解雇、开张、歇业，或户主职业变动时，均分别进行登记。
条例还规定，城市人口户籍由公安机关负责管理。
1953年第一次全国人口普查后，遵照中央人民政府内务部《户口变动登记暂行方法》，
全省对户口变动进行分析整理，逐步建立了户口登记制度，掌握了人口出生、死亡、迁出、
迁入变动情况。根据《户口变动登记办法》制定了《黑龙江省户口变动登记暂行办法》，规
定各级民政部门为主管户政工作的机关，农村（包括不设公安派出所的镇）的户口登记工作
由村（镇）政府文书办理；设有公安派出所的市、镇、工矿及水上等区的户口登记工作，仍
由公安部门按照公安部的规定办理；将出生及死亡登记册、迁入迁出登记册、迁入者迁移证
、迁出者迁移证存根或其他证件作为过录、校正、统计户口的依据。该办法对全省农村户口
变动登记的内容和方法作了更详尽的规定，即人口出生后1个月内向村（镇）人民政府申报人
户；死亡人口在10日内由户主或家属经由居民组长（或代表主任）向村（镇）人民政府转报
登记注销户口，出生后即死亡者得在10日内经由居民组长（或代表主任）向村（镇）人民政
府转报办理出生及死亡登记手续；农村迁出居民，事前向村（镇）人民政府陈明理由，经村
长批准发给户口迁移证明，然后至区政府换领迁移证；迁入者于到达目的地3日内持迁移证或
其他证明，经居民组长（或代表主任），向村（镇）人民政府缴验迁移证后再登记人户；因
结婚迁入、离婚迁出者，持结婚证或离婚证明，按迁入、迁出手续办理。
1953年12月10日，政务院批准了第二次全国民政工作会议决议，由民政部在有关部门协
同下完成全国人口调查工作，并在此基础上逐步建立了简易的户口登记制度。黑龙江省根据
内务部1954年《户口登记暂行办法》，制定了《黑龙江省户口登记暂行办法》，对《黑龙江
省户口变动登记暂行办法》做了补充：（1）对12月份出生的婴儿，应及早报告村、镇人民政
府，最晚不得超过下年的1月10日。（2）对外来人口中的死亡人口，由当地村、镇人民政府
将死亡者姓名、死亡时间和死亡原因等通知死亡人口的常住地办理登记。（3）临时外出者一
般不办迁移手续，但在工地做工或到城市居住3个月以上者，应办理迁移手续。（4）全户或
个人迁出的，由户主或本人在到达新住地5天内向居民组长报告，经居民组长介绍到村镇人民
政府进行登记。（5）村、镇人民政府建立村、镇户口簿，并根据出生、死亡、迁出、迁入等
记载，随时加以校正。（6）机关、团体、学校、企业等公共住所户口登记，由公安派出所按
居民户口办理。（7）外国侨民的户口登记，由所在地公安部门按规定办理。
1954年4月，制定了《黑龙江省农村户口管理暂行办法》。同年9月，又制定了《在农村
建立户口登记工作的几点意见》，发至各县。当时全省的户口登记工作是由市、县民政部门
主管，村、镇人民政府具体办理的。这次户口登记的范围，只包括村及未设公安派出所的集
镇。在1953年人口调查登记的基础上，以村、镇为单位，将本村、镇1954年6月30日的实有人
口过录到户口簿上；户口簿由村、镇文书保管；对1954年7月1日以后的人口变动情况，由村
、镇文书将出生、死亡、迁入、迁出等情况分别填入出生、死亡、迁出、迁入登记簿，或增
立新户簿或注销户口。为了取得户口管理经验，省民政厅抽调户政科、调研科及行署、市、
县人员组成工作组，于1954年10～11月在勃利县进行了户口登记试点，为在全省开展人口登
记工作创造条件。
1955年1月，召开了黑龙江省第一次户政工作会议，对以下几个问题作了具体规定。户口
统计从1953年7月1日到1954年12月31日只统计1次。林区、矿务局的公安部门负责管理集体居
住的职工户口，职工及其家属的户口，由当地村、镇人民委员会负责登记。农村的小学生虽
在学校住宿，但粮食在家拿，布票在家领，可不办迁移手续，仍在家里进行登记。迁移人迁
出后，未过有效期的，由原村、镇人民委员会负责登记统计。流入黑龙江居住而没有迁移证
者，可不予登记，待有迁移证或证明信件后再予落户。对失踪与音信不明超过1年以上者可以
注销户口。对逮捕3个月者注销其户口，对已判刑者，当即注销户口。对偏僻地方的“黑人”
、“黑户”可予落户，如有怀疑，可与公安部门联系调查。
1956年1月，国务院发出了《关于内务部和各级民政部门掌管的农村户口登记、人口统计
工作和户籍工作移交公安部和各级公安部门接管的通知》，黑龙江省按照通知要求，迅速将
户籍管理工作移交给各级公安部门，规定公安派出所为当地户口登记机关；未设公安派出所
的县城区，县公安局为户口登记机关；农村和未设公安派出所的县城郊区、集镇、工矿等地
区，乡、镇人民委员会为当地户口登记机关。同月7日，公安部印发了《关于健全机关、团体
、学校、企业（包括工地）等单位户口登记管理制度的通知》，黑龙江省转发了这一通知，
全省各地按照通知要求，于1956年4月1日前，将机关、团体、学校、企业等单位的户口全面
登记管理起来。24日，黑龙江省下发了《关于对盲目流入城市、矿、林地区农民、灾民的落
户处理的通知》，对不安心农业生产，盲目要求迁往城市、工矿地区和林区的农民、失业工
人，均按政务院1953年4月17日公布的《关于劝止农民盲目流入城市的指示》精神，令其安心
生产，不发给迁移证。对已经流入城市和工矿地区者，均动员其返乡生产，一般不给予落户
。
1956年，黑龙江省建立了常住人口登记和出生、死亡、迁出、迁入变动登记制度，做到
了有户口变动即进行登记，消灭了户口差错和重复、遗漏现象，农村地区由乡、镇人民委员
会建立登记簿，登记全乡常住人口；建立了出生、死亡、迁出、迁入人口变动登记册，登记
变动情况；对临时外出人口实行外出申报登记制度；在省辖以上城市，普遍建立了人口档案
卡片。随着各项业务的开展，相应调整了各级户口管理机构，做到了专职专责；农村户口移
交公安机关管理后，县公安局设置了业务股，以加强对农村户口管理工作的领导。7月，召开
了全省户口工作会议，总结户口管理工作经验，提出了改进意见，为做好户口复查对照，健
全了户籍管理制度。将国家机关、企业、团体、学校的公共户口簿册改为卡片。在设有保卫
组织的单位，内设专职户口员；未设保卫组织的单位，根据住宿人员多少，设专兼职户口员
。林区户口根据大分散、小集中以及单位职工与眷属混居的特点，分设兼职户口员；各街道
指定一名政治可靠、思想进步、愿为群众服务的人员协助公安机关管理户口。市辖区公安分
局无户政科的则指定2～4人负责户口工作。林区和工矿区指定2～3人专做户口管理工作；专
署公安处成立户政科；不设户政科的，在治安科内多配一名科长并指定一定力量负责掌握指
导全区的户口工作；县公安局根据地区大小、人口多少，指定专人负责户口管理，一般20万
人口以下的县设2人，20万人口以上者设3人；并村划乡后，乡、镇即是农村户籍管理机关，
负责户口登记管理，各乡、镇在现有的脱产干部中指定1名专职公安员，负责基层的户口管理
工作。
1956年，在肇州县托方、民胜两乡进行农村户籍管理试点，选择伊春市双子河地区进行
林区户籍管理试点，取得了大量户籍管理经验，形成了《农村户口管理试点摸索的情况和今
后管理的初步意见》和《林区户口工作试点中摸索的情况和今后管理的初步意见》两个文件
。黑龙江省还根据国务院《关于建立经常户口登记制度的指标》和公安部《关于当前建立健
全农村户口管理工作几个问题的通知》精神，加强了对农村户口管理工作，乡（镇）人民委
员会指定乡（镇）文书负责办理全乡（镇）户口登记工作，乡（镇）治安保卫委员会把农村
户口工作列为经常性任务，负责宣传教育、督促检查，并经常了解工作中的情况及存在的问
题，协助乡（镇）文书共同研究解决；县公安局设置了户籍管理机构和专职人员。
1958年1月9日，第一届全国人民代表大会常务委员第91次会议通过了《中华人民共和国
户口登记条例》，对户籍管理办法做了具体规定，由户口登记机关发给每户1本户口簿，具有
证明公民身份的效力。户口登记以户为单位；公民在常住地登记为常住人口。婴儿出生1个月
以内，向常住地户口登记机关申报出生登记。公民死亡，城市在葬前、农村在1个月内向户口
登记机关申报死亡登记，并注销户口。公民迁出户口管辖区，由本人或户主在迁出前向户口
登记机关申报迁出登记，领取迁移证，注并销户口；公民由农村迁往城市，必须持有城市劳
动部门的录用证明、学校的录取证明或城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登
记机关申请办理迁出手续。被征集服现役的公民，在入伍前由本人或户主持应征公民入伍通
知书向常住地户口登记机关申报迁出登记，注销户口，不发迁移证件。被逮捕的人犯，由逮
捕机关在通知人犯家属的同时，通知人犯常住地户口登记机关注销户口。公民迁移，从到达
迁入地之日起，城市在3日以内，农村在10日以内，由本人或户主持迁移证向户口登记机关申
报迁入登记，缴销迁移证件。公民在常住地市县范围以外的城市暂住3日以上的，由暂住地的
户主或本人在3日内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销。暂住旅店的，由旅店设
置旅客登记簿随时登记。公民因私事离开常住地外出，暂住时间超过3个月的，应当向户口登
记机关申请延长时间或者办理迁移手续。户口登记内容需要变更或更正时，由户主或本人向
户口登记机关申报，查实后予以变更或更正；公民因结婚、离婚、收养、认领、分户、并户
、失踪、寻回或者其他事由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更
登记。有下列情形之一的，根据情节轻重，依法给予治安管理处罚或追究刑事责任，不按本
条例的规定申报户口的；假报户口的；伪造、涂改、转让、出借、出卖户口证件的；冒名顶
替他人户口的；旅店管理人不按照规定办理旅客登记的。
1964年8月14日，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，控制了城
镇人口增加，限制了盲目迁移，保障了正当合理的迁移。1977年11月8日，国务院批转了《公
安部关于处理户口迁移的规定》，对户口迁移又作出具体管理规定，黑龙江省各地认真执行
了这一规定，并按照公安部签发的《关于实行统一的户口准迁证的通知》精神，从1980年7月
1日起，在全省实行了统一的户口准迁证。
在1982年全国第三次人口普查之前，省政府下发了关于做好全省户口整顿工作的通知，
各市、县成立了户口整顿机构，全省有8．7万人参加了户口整顿工作。经过试点、调查、清
理、整顿和换发户口簿册等4个阶段，共查出和解决人户分离的65．9万人，占常住人口的2．
1%；查出和纠正应销未销户口14．8万件；重漏户口26．5万件；纠正填错、涂改户口项目39
7．3万件；还查出超计划生育小孩未报户口的22．1万人，手持证件未落户口的10．5万人，
自由流入一年以上人口26．6万人。对于查出的这些问题均及时做了处理，进一步健全了户口
管理制度。
1982年8月，省公安厅下发了《黑龙江省公安厅关于实行〈落户通知书〉的通知》，决定
从1982年9月1日起，对农村人口进城统一实行《落户通知书》，各地凭通知书落户。
1984年7月，省公安厅下发了《黑龙江省公安厅关于加强户籍管理工作几个问题的通知》
，加强了集镇户籍管理，全省各市、县公安局组织力量，协助镇派出所对全镇户口进行全面
清查，搞清了人口底数，分清了农业人口和非农业人口，在此基础上换发了户口簿。改变了
农业人口进城落户的审批手续，根据实际情况审批，实行逐级负责制。对外来人口实行“暂
住证”登记制度，从农村迁往市、镇，由农业人口转为非农业人口，一律由迁入地公安局审
批。
1984年7月，省公安厅下发了《黑龙江省公安厅关于对外逃不归的犯罪分子采取注销户口
措施的通知》，对那些长期在外流窜犯罪不归分子、罪该惩处的在逃犯罪分子，都责令其家
属限期找回，逾期不归的，即采取注销户口的措施。
1984年，国务院决定在全国范围内实行居民身份证制度，这是对户籍管理制度的一次重
大改革。经省人民政府批准，全省颁发居民身份证的工作，从1985年3月起在哈尔滨市先行试
点，逐步铺开。1985年9月，《中华人民共和国居民身份证条例》公布后，黑龙江省居民身份
证的颁发工作正在积极进行之中。
近几年来，公民的户籍观念比较淡薄，户籍管理工作存在一些问题，超生人口不登记户
口、死亡人口不注销户口的现象依然存在。据全省人口变动情况抽样调查，1983年，全省约
有19万多名新生婴儿未申报户口，漏报率为34%，其中城、乡漏报率分别为18%与37%。1984年
与1985年的新生婴儿漏报率分别增至57．5%与67．2%，还有44．7%的死亡人口未能及时注销
户口。这足以说明户籍管理工作的复杂性与进一步加强户籍管理工作的必要性。
