1903年（清光绪二十九年）3月5日，俄国政府在彼得堡召开特别会议，研究讨论东省铁 路界内的居住权及行政权问题。俄国财政大臣维持、副大臣罗曼诺夫、道胜银行董事长乌赫 托姆斯基公爵、东省铁路公司会办文哲里、即将被任命为东省铁路管理局局长（亦译为总办 ）的上校霍尔瓦特等，参加了会议。是年7月14日，东省铁路正式通车。8月12日，俄国政府 擅自公布了《东省铁路附属地外阿穆尔军区退役军人士兵村、镇条例》，用它作为俄国在中 东铁路界内的基层行政机构建设的基础。
　　　　同年11月4日，东省铁路局为讨论哈尔滨市内马路建设问题，召集哈尔滨的几个重要的俄 国侨民代表人物协商。铁路方面希望能由市民承担马路的修建费用。侨民代表贝克尔等人认 为，他们并非由市民选举产生的合法代表，无决议权。铁路局局长霍尔瓦特遂于同月14日下 令，凡居于哈尔滨之俄人，以户为单位，每20户选举一名代表，参加会议。代表选出后，于 12月6日，召开会议，成立了城市公共事业管理委员会（当时通称道路委员会），讨论了道路 修建事宜。其后还讨论了路灯事宜。这是俄国在中东路界内公开行使行政权的发端。
　　　　1905年（清光绪三十一年），根据维特的建议，俄国政府成立了以驻哈尔滨远东军区后 方总司令伊万诺夫中将为主席的哈尔滨实施自治问题审议委员会。决定按照1902年俄国政府 制定的《实施城市自治规则》，制定了《哈尔滨自治会章程草案》并报请俄国政府批准，决 定在哈尔滨及中东铁路沿线各地实行自治。
　　　　俄国政府自1906年（清光绪三十二年）7月10日至11月6日，先后4次召集有财政部、外交 部、陆军部代表或大臣参加的特别会议，专门讨论并通过了《哈尔滨自治公议会章程草案》 和《中东铁路附属地建立民政处大纲》。后者使改组后的中东铁路局民政部获得法律效力。 《大纲》规定，在哈尔滨及中东铁路沿线有俄国居民的地方，必要时可由当地居民组织公议 会，并接受铁路公司节制：不设公议会的地方，一切市政管理均由铁路负责。公议会可在铁 路公司规定地区按照公司核定的图本修筑道路、广场、花园、桥梁，并可征收捐税作为各项 公共事业设施的经费。《大纲》还规定，由铁路的行政部门监督和管理各地的公议会，审查 公议会的章程，这就为不久之后哈尔滨等地建立公议会提供了所谓法律依据。
　　　　1907年（清光绪三十三年）1月17日，中东铁路公司公布了《哈尔滨自治公议会章程草案 》。18日，又通过了《哈尔滨市政规程》。4月2日，俄国政府正式批准了《中东铁路管理局 组织大纲》，规定中东铁路局有管理沿线地区民政、地亩、交涉、医务、学务、出版等权限 ，以建立独立于中国行政系统之外的组织机构。6月2日，哈尔滨及东省铁路沿线各地的俄国 居民举行各种集会，要求实行自治。7月14日，俄国驻哈尔滨总领事刘巴在《远东报》上发表 通告，宣称“哈尔滨东清（注：即中东）铁路租界的特别完全管理权，为东清铁路所有。此 乃中国政府于订立建设及修养铁路合同所认可之条款，故铁路租界地面一切管理权、警察权 、庶务与布置各事，专属于铁路公司”。
　　　　公告发表后，除日本外，其他驻哈尔滨各国领事，会晤滨江道尹杜学瀛，认为俄国的作 法不合约章。但俄国政府不顾各国反对，加紧推行自治计划，8月12日，俄国财政部顾问希鲍 夫来哈尔滨，策划哈尔滨实行自治。10月1日，希鲍夫与哈尔滨的俄国房主、工商业主的10名 代表会谈，共商在哈尔滨实行自治一事，并推举弗利特为会长，组织实施自治。10月5日，希 鲍夫又与铁路局长霍尔瓦特、副局长希尔科夫斯基中将、俄国总领事刘巴等及俄国侨民代表 ，举行联席会谈，逐条审议、修改《哈尔滨自治公议会章程草案》。11月17日，希鲍夫、霍 尔瓦特等人又召集120名俄国侨民代表，在道里俄国商务俱乐部集会，通过了《哈尔滨市自治 公议会章程草案》。11月23日，东省铁路公司理事会以第3602号议案通过了《哈尔滨自治公 议会章程》55条。霍尔瓦特当日便公布了这一《章程》，并把埠头（今道里）区4467344平方 米的土地和新市街（今南岗）4348090平方米的土地划为市区，归市“公议会”管理①（①黑 龙江省档案馆27－1430号。）。
　　　　为选举议会议员组成自治公议会，1908年（清光绪三十四年）1月15日，在俄国侨民中举 行第一次预选。2月12日，举行第二次预选。3月1日，正式选举，共选出议员40名，候补议员 12名（全为俄人）。3月11日，公议会举行第一次会议，选举贝克尔、迪诺夫斯基、费利特、 多比索夫为董事，加上中东路委派的梅姆林、斯米盖里斯基等组成第一届董事会，作为公议 会的常设执行机构，选举贝克尔为公议会会长兼董事会会长（后董事会长不由公议会长兼任 ）。
　　　　4月11日，中东铁路公司理事会又批准了《中东铁路公司附属地界内各城市公议会章程》 。不久，在满洲里、海拉尔、昂昂溪、横道河子、博克图、绥芬河等地也先后成立了“自治 公议会”。
　　　　“自治公议会”成立后，立即遭到清朝朝野的一致反对。1908年1月27日，清政府外务大 臣载振照会俄国驻北京公使璞科第，抗议俄国在中东路沿线各地实行自治，要求俄国立即将 该项自治公议会章程撤销。璞科第一方面于2月3日电告哈尔滨民政帮办戈伦勃切夫斯基“不 必理睬中国的抗议”，一方面于2月10日复照清政府外务部，以曲解铁路公司合同中“铁路公 司得有权于所占地区专于一手经理”，又擅自加上“并无限制之权”六字条款，拒绝清政府 的抗议。此后一个时期内，中俄双方不断发出照会，就合同有关各款进行辩论，久争不决。 进入9月以后，双方又就东省铁路附属地与上海等地的租界的异同展开辩论，也无结果。190 8年末，中东铁路沿线各地发生因拒绝纳税，路局和“公议会”查封华人店铺、驱赶华人的严 重事件。迫使清政府不得不与俄国公使就“自治会”及封闭华人店铺事举行会谈①（①王彦 威纂辑《清季外交史料》，书目文献出版社1987年版，3391页，3412—3414页。）。
　　　　会谈于1909年（清宣统元年）3月17日在北京举行。会谈极为困难，中国代表梁敦彦与霍 尔瓦特会谈6次，助手们的大小会谈不计其数，中间几度陷于停顿。在俄方的压力下，清廷作 了许多重大让步，双方最后达成协议，订立了《公议会大纲》18条。5月10日，梁敦彦和俄国 公使廓索维赤分别代表中俄两国政府签字②（②王彦威纂辑《清季外交史料》，书目文献出 版社1987年版，3412—3414页。）。
　　　　《大纲》的第一条规定铁路界内首先承认中国主权，不得稍有损失。在清政府代表的坚 持下，《大纲》后面还附有双方关于铁路地区性质的照会换文，俄国政府重申“东三省铁路 界内系属中国土地”，清政府也设法扩大铁路交涉总局总办的权限，以扼制“公议会”。但 由于中国未能争取华人要占议员半数以上，也未能争取到由华人充当董事长，所以“公议会 ”大权仍然操纵在俄人手中。
　　　　《大纲》签订后不久，俄国便背弃在《大纲》中的承诺，通告各国，宣称“《大纲》侵 碍各国人民所享治外法权各情”，俄国政府将尊重并保护各国人民旅居东省铁路界内所享有 的利益。俄国还声明，中东铁路对其沿线所具有的行政权，为铁路合同所规定，早经清政府 所同意。俄国通告的目的，是想利用各国力量来反对《东省铁路界内公议会大纲》。对此， 清政府外务部也在5月29日，通告各国政府，对俄国方面散布的中东铁路公司“于所占地区内 有完全行政主权”的论调进行批驳，并宣布“哈尔滨一带地方行政之权，万不应由东清铁路 公司攘夺”。清政府还声明中国政府“深愿保守中国应有之主权，并维持与中国通商各国应 得之利益。”①（①王彦威纂辑《清季外交史料》书目文献出版社1987年版3418页）
　　　　《公议会大纲》虽名义上规定“铁路界内中外人民享平等权利，担平等义务，勿稍歧视 ”，但大权却操在俄人手中。因此，尽管俄国政府发表通告，企图联合英、美、法、日各国 ，来反对《大纲》，但并未得到各国的响应，反而一度引起美、英、法三国的异议。8月17日 ，美国驻华公使柔克义（W·W·Rockhill）。向俄国政府提出抗议，认为俄国政府通过中东 路对中东路沿线行使行政权，损害了美国的利益。8月19日，法国驻华公使雷克斯（Gragvon rex）也向俄国政府提出了类似的抗议。德国公使还要求清政府，将来在拟定实施细则时，“ 应与有约诸国酌议商定为宜”。美国为了抵制俄国，曾于11月6日提出一个“满洲铁路中立计 划”。此计划遭到了俄、日两国的共同反对。后美国不得已表示“撇开哈尔滨的市政争执， 留待就地解决”。
　　　　俄国政府根本不想实施《公议会大纲》，而是变本加厉地想独揽中东路界内的行政、司 法大权。为了巩固俄国在中东铁路沿线地区的统治，俄国政府在1909年10月，派财政大臣戈 果甫佐夫到哈尔滨视察。12月4日，俄皇尼古拉二世批准，在中东铁路所属地界内，成立“特 别委员会”（亦称“特别评议会”，1917年后停止活动）。这是一个凌驾于铁路局、俄国驻 哈尔滨总领事馆、边境法院、中东铁路界内公议会之上的决策机关。委员会由铁路局正副局 长、俄国总领事、法院院长、警察局长、公议会议长等人组成，委员会负责沿线司法、行政 、交涉事务，授之以俄国国内行省总督府的权力。因此，各国单纯地反对“公议会”便更不 起任何作用了。
　　　　按《大纲》第17条规定，《大纲》签字后一个月内，双方应制定《实施细则》。但俄国 根本不想制订这个《细则》。当清外务部提出抗议时，俄国驻北京公使和中东铁路公司互相 推诿。因此，《大纲》各项专条的实施办法一直未能确定下来，《大纲》本身也成为一纸空 文。铁路局则掌握了沿线各地的全部或大部行政权，直至1920年。
　　　　1920年，中国当局开始收回被中东铁路侵夺的各项权益。1920年9月23日，北京政府在给 地方当局停止俄国使领待遇的通知中，曾指示吉林省督军公署：“东省铁路界内地方行政权 应即收回，由道尹秉承尊处并会商宋督办（即中东路督办宋小濂）妥慎执行”。但具体如何 处理，并未说明。后来北京外务部曾派调查员程福庆来哈尔滨调查。他也未提出具体办法， 只是认为只要打消铁路公司营业性质以外的各种行为，就等于无形中取消了铁路公司的监督 权。①（①见1921年11月1日程福庆给外交部的报告。）
　　　　1920年12月，中国吉林省地方当局派哈尔滨交涉员董士恩就中国地方政府收回行政权一 事，与英、法等国领事接触，各国领事表示认可。1921年1月5日，外交、内务、交通三部联 合电吉林督军鲍贵卿，同意地方当局的主张。1月17日，内务部制订了《东省特别区市政管理 局暂行办法》②（②1920年10月，北京政府颁布了《东省特别区法院编制条例》，这是最初 出现的“东省特别区”这一名称，其辖区为中东铁路沿线地区。）8条，得到外交、交通两部 的同意。三部还一致同意董士恩的意见“公共议事会章程，原以协约为根据，为今计，似宜 继续履行，暂不变更，庶免治丝而棼，致遭指摘”。
　　　　中国政府随后任命董士恩兼东省特别区市政管理局长、马忠骏兼任副局长，二人于1921 年2月1日就职。当月，哈尔滨市公议会门前已改悬中国国旗。董士恩向市公议会宣布，中国 收回市政管理权，市公议会维持现状。1921年3月23日，北京政府内阁会议，通过了经过修改 的《东省特别区市政管理局暂行办法》，“凡关于本特别区应行举办之重要事件，由局长呈 候内务部核夺实行”，最后取消了中东路的市政监督权。
　　　　中国政府虽然解决了监督权问题，但公议会议员中俄、英、日、美等国侨民议员占多数 ，一旦公议会议决的事项呈交铁路公司理事会审批，被理事会否决时，他们便可依仗在公议 会中的多数，以所谓复议权，在复议时、使议案强行通过（公议会议事规则中规定，一项议 案被铁路公司否决，公议会有复议权。复议时，有全体议员中3／4的多数议员赞同原案，原 案即通过生效。）。可见，公议会仍为外侨议员所把持。
　　　　为此，东北地方当局采取了两项措施：一是成立新的最高行政机构。1922
　　　　年11月24日，东北保安司令部向北京政府建议设立东省特别区，成立东省特别区行政长 官公署，将特区的军警、外交、行政、司法等事项划归中东路护路军总司令兼特区行政长官 节制；同年12月2日，张作霖任命朱庆澜为特区行政长官。8日，北京政府公布了《东省特别 区行政长官公署办事条例大纲》①（①黑龙江省档案馆271－430号），把原由中东路所掌握 的权力，全部转移到行政长官手中。二是不断缩小市公议会的职权范围，切断公议会与铁路 局的联系。1922年7月10日，市政管理局下令禁止公司代表参加公议会董事会；8月7日，又下 令中东铁路人员不得出任公议会的议员。1923年3月15日，中东路沿线各铁路交涉分局均改为 市政分局，以便从当地公议会手中逐步夺取行政权。7月1日，哈尔滨市政管理局接管原由市 公议会把持的建筑管理权和收缴酒捐的权力。但这些措施均未能最后摧毁公议会。1923年选 举出的5名董事中俄人仍占3名，中、日各一名，董事长基申科也是俄人。②（②黑龙江省档 案馆271－430号）
　　　　此后中国地方当局曾设法改组市公议会。中东路中苏合办后，1925年8月，市政管理局与 各国领事协商，要增加华籍议员的人数，但遭到各国领事的阻挠，未能成功。俄人为了对抗 ，哈尔滨公议会董事会将立法与行政分开，另选金斯为公议会会长，基申科专任董事会会长 。针对俄人的这种做法，市政管理局便强行改组董事会，增加华人名额。此事又引起外国驻 哈尔滨领事团的抗议。1926年，中国地方当局决心彻底解决公议会问题。3月30日，市政管理 局奉特区行政长官张焕相命令，发布1092号布告，解散哈尔滨公议会，宣布成立哈尔滨自治 临时委员会，以傅润成为委员长。第二天，又宣布解散满洲里、海拉尔、博克图、昂昂溪、 横道河子、绥芬河等地的公议会，成立自治临时委员会。③（③黑龙江省档案馆271－430号 ）
　　　　3月31日，英、美、法、意、日等国领事，以违背《英俄协定》为借口，抗议中国方面解 散公议会。4月4日，东省特区行政长官张焕相，以67号公函复照领事团，驳斥各国的无理要 求，宣布根据《中东铁路续订合同》及《中苏解决悬案大纲协定》、《奉俄协定》的规定， 中国对铁路地界内有完全的主权。1926年6月17日东省特区行政长官公署公布了《哈尔滨特别 市自治会试办章程》6章61条。《章程》规定，40名议员只能由华人担任。后在外国领事的要 挟下，始准许非俄籍的外国侨民，选举7名代表加入市自治会，并由7名代表选出一人加入市 参事会。俄籍侨民选出的代表不得超过外籍议员总数1／2，得派一名代表加入参事会①（① 黑龙江省档案馆27—1—430号。）。
　　　　《章程》公布后，立即引起领事团和各国侨民的反对，它们强行与中国地方当局会谈。 在各国的压力下，中国地方当局作了某些让步，增加了参事会名额，多吸收了非俄籍侨民代 表进入参事会。9月1日，成立了哈尔滨特别市，任命储镇为哈尔滨市政局局长。11月1日，经 过选举产生的哈尔滨特别市自治会，选举张廷阁为会长、马延喜为副会长。同一天、自治会 通过了储镇为哈尔滨特别市市政局局长的任命，至此最后完成了收回哈尔滨市公议会的工作。