第二节　县（区）级

　　清末时期，在黑龙江上游沿江设置了卡伦，如珠尔干河总卡伦、漠河总卡伦、呼玛尔总卡伦等，属军事哨卡性质，肩负军事、行政管理双重职能，管护沿江土地物产，负责办理行政、邮政、税收、垦荒事宜（其中，呼玛尔河总卡官和漠河总卡官还具有对外交涉权）。地方（各总卡伦）基本无财政，收入无几，经费支出靠拨款，执行的是高度集中的财政管理体制。1911年（宣统3年），地方财政有了岁入岁出计划安排。　　1912年（民国元年），呼玛总卡衙门改为设治局后，仍执行高度集中的财政体制。依据1913年国民政府财政部颁发的《国家税与地方税法草案》和《国家费用和地方费用标准草案》，收入包括租税附加捐、捐税附加捐、杂税、杂捐；支出有县警察、保卫团经费，县立学校教育费，实业费，收捐经费等。1928年，按照国民政府财政部《划分国家收入地方收入暂行草案》及《划分国家支出地方支出暂行草案》，划给地方收入有田赋、契税、丁课、当税、屠宰税、船捐、房捐、地方营业收入、地方行政收入以及其他属于地方性质的收入等；支出有县政经费、俸给、办公费、杂费、地方行政费、警察费等。
　　东北沦陷时期，呼玛、漠河、鸥浦县沦为日伪统治后，财政执行中央集权体制。原财政管理机构废止，新机构财权掌握在日本官吏和效命于日本的汉奸手中，执行伪中央的财政法令、标准制度，经费由省总务厅拨给。1938年1月，伪中央又采取分权政策，地方有了部分财权，并实行地方税法。按税法，地方收入有财产、事业收入，地方分与税，国税附加，家屋税，国库补助金，省债，捐助金及其他等项。支出有公署费、警察费、教育费等。此体制执行直至伪满灭亡。
　　解放战争初期，呼玛、漠河、鸥浦县实行“自收自支，分散自给”的财政体制，省、县财政独立，财权掌握在县。财政收入有没收敌伪财产、征收公粮、税收、发行公债等项，筹集钱、粮、物，保证部队经费和行政开支。1947年1月北满各省财经会议后，执行以省为单位的财政统一管理体制。8月，东北解放区财经会议后，划分了省、县收支范围。按黑龙江省规定，县机关、部队、学校、军需生产部门以及大小公营企业的一切动产、经营所得、所有小仓库和散存物资统归国家所有，由省支配。各项经费开支按预决算执行。省给各县机动经费：大县每月15万元，二等县12万元，三等县9万元，以解决零星的必要开支，由县长批准，向省报销。
　1949年后，呼玛县实行高度集中“统收统支”的财政管理体制。1950年3月，中央人民政府政务院发出《关于统一国家财政经济工作的决定》，进一步明确实行高度集中的财政管理体制，财政管理权限集中于中央，地方收入只有地方税收、地方管理的企业收入和其他收入，所有经费和恢复经济的支出由中央核定，在扣除地方收入后拨给，年终结余全部上缴。
　　1951年，呼玛县依据政务院规定，实行“划分收支、分级管理”的财政管理体制。财政收入划分为中央财政收入、地方财政收入、中央和地方按比例解留收入；按照企业、事业和行政单位的隶属关系和业务范围，财政支出划分为中央财政支出和地方财政支出。全县工商税收采取多种税、多次征的复税制征收办法。税负实行公私区别对待，繁简不同的政策，对不同行业和不同产品征收不同税率的税收收入。农业税收入执行《东北区农业税暂行条例》，公粮改为农业税，包括大豆、谷子、包米3种粮。在查田的基础上进行定产，平均税率为16.5％，晚田按大田折半。支出分为工业、城镇建设、文教卫生、社会福利及行政各项费用和其他支出。
　　1953年，呼玛县进入“计划”经济建设时期，财政体制由“统收统支”转为中央统一领导的分级管理体制，即中央、省（市）、县三级财政。财政收入包括：农业税收入，旱田每亩按84公斤（主粮）计征，水田按161公斤计税，税率为21.2％至23％；工商税收收入有商品流通税、货物税、工商业税（包括所得税）、存款利息所得税、印花税、牲畜交易税、屠宰税以及其他收入。支出分为：经济建设费类，包括农业支出，市政建设支出；文教费类，包括学校、干部训练、业教扫盲、公费医疗、社会福利；行政管理类，包括行政机关经费、民主党派团体补助费及县乡镇经费。翌年，改进财政管理体制，实行预算归口包干；支出包干使用；自留预备费，结余留用不上缴；控制人员编制；加强财政监督。
　　1958年，呼玛县根据黑龙江省《关于进一步改进财政管理体制的几项决定》，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政管理体制。财政收入，除中央及省直接管理的企事业收入外，所有其他收入，包括各种工商税、农业税、地方公债，以及企业、事业收入全部作为县财政收入。财政支出，除中央及省级直接办理的各项支出外，其他各项支出包括基本建设投资、定额流动资金、事业行政费及其他支出作为县财政支出。根据当年国民经济计划和其他有关指标计算，收支相抵，收大于支，多的部分按比例上解；支大于收，由省补助，包干使用。财政收支指标、分成比例和补助数字一年一定一年一变。财政结余留作下年使用，各种附加和自筹收入自行管理。县财力增加，财政管理权限扩大。
　　1961年，呼玛县根据国民经济“调整、巩固、充实、提高”八字方针，预算实行“上下一本账，全国一盘棋”，坚持收支平衡，略有结余，一律不准打赤字预算。全县财政实行“收支定项，比例分成，地区调剂，超额奖励，一年一变”的管理体制。收支定项，即财政预算收支，随着一些企业隶属关系的变更，将其收入收归省级；预算支出，除按中央规定项目省进行专项拨款外，其余支出项目继续归黑河专署管理。比例分成，按专署上缴与留用的比例，在一般情况下，多收多分，少收少分，自求平衡。地区调剂，按不影响国民经济高速度按比例发展的原则适当调剂。为调动理财积极性，积极组织使用资金，实行超额奖励。收支项目实行比例分成与超额奖励办法，根据发展情况，一年变更一次。
　　1963年，呼玛县根据国家规定，实行“核定收支，总额分成，一年一变”的办法，收支范围的划分：收入方面，各项地方税收入、其他收入仍作为地方固定收入，饮食服务行业收入，扣除企业留成后作为县固定收入；县商业企业的高价与平价商品利润收入实行省与市、县“三七”分成，即省七成，县三成。县经营的地方企业收入、工商统一税、所得税、农业税全额列入县预算，实行总额分成。支出方面，中央专项拨款和增拨的流动资金由省专项下拨，支援社队的无偿投资列入县预算管理。全民所有制企业未纳入预算的，除民政部门办的福利性生产企业和为机关服务的印刷厂外，其余一律报省财政厅审查，经批准后，纳入预算。翌年，根据国务院关于进一步加强财政管理，充分发挥地方的积极性精神，对财政收支范围作了规定：地方企业收入、商业收入、工商统一税、工商业所得税、各项地方税、农业税和其他收入，作为中央和地方的总额分成收入，分成比例一年一定，商业收入不再实行“三七”分成办法，各项地方税和其他收入不再作为地方固定收入处理。基本建设拨款以及因为特大防汛、抗旱、救灾而追加的经费仍然由中央专项拨款，其他各项支出都参与收入分成。
　　1965年，呼玛县实行“固定收入加总额分成”管理体制。地方各税、其他收入、饮食服务企业收入划为县固定收入，其余收入为总额分成收入。翌年，改为“总额分成”加“小固定”办法，把地方税、饮食服务收入和其他收入作为地方固定收入，其余各项收入实行总额分成；基本建设和特大防汛、四项费用、流动资金等仍由国家专项拨款，其他支出参与分成。1967年，取消了地方“小固定”，实行“收支挂钩，总额分成”。1968年改为“收支两条线”，收入全部上缴，支出由中央按指标如数下拨，年终结余全部留用。1969年，恢复“收支挂钩，总额分成”的办法。1970年，采取“定收定支，总额分成”办法。
　　1971年，呼玛县和莫力达瓦达斡尔族自治旗财政实行“定收定支，收支包干，保证上缴（或差额补助），结余留用，一年一定”的财政管理体制。鄂伦春自治旗实行“核定收支，自求平衡”的财政体制。收大于支部分，按绝对数额上缴中央；超收节支，都归地方分配，短收短支，自求平衡。翌年，鄂伦春自治旗改为“定收定支、总额分成”体制。
　　1973年，呼玛县、鄂旗、莫旗根据财政部《关于改进财政管理体制意见》，实行“收入总额固定比例分成”的财政管理体制，县（旗）都有一定数额的机动财力。分别属于少数民族、边境地区和收入较少的地区，分成比例给予适当照顾，超额完成收入任务的部分按10％分成。收入分成和支出（结余扣除跨年结转经费）均留给地方支配。预备费按年初事业行政费总额3％计算，莫力达瓦达斡尔族自治旗、鄂伦春自治旗、呼玛县按5％计算，年度执行中追加或调整的指标不再调整。各地方分成资金和支出结余资金均安排下年度使用，不得打“上马预算”，主要用于农业和支援农业，适当补充企业流动资金和事业行政费的不足。
　　1974年，县（旗）根据中央决定，实行收入按固定比例留成办法。固定留成比例一年一定。对少数民族地区（鄂、莫两旗），在确定留成比例时给予适当照顾；对收入超收部分另定超收比例分成，超收部分，一般按20％至30％分成；地方机动财力的使用范围，地方固定比例留成收入和超收分成收入，按党的方针、政策合理安排用途，坚持先收后用，留有余地。机动财力，70％用于支援农业、老企业技术改造补充流动资金，30％用于解决城市建设、人防设施和各项事业、行政经费以及其他方面的一些急需开支，不能用于搞楼、堂、馆、所，不能任意增加编制和提高工资福利待遇；财政支出按指标包干，除基本建设投资、城市人口下乡安置费、企业流动资金、新产品试制费、人防经费、小型农田水利支出、支援农村人民公社支出、社会救济费外，均按规定核定指标，专款专用。其余事业行政经费在指标数额内包干使用，结余归己，超支自行弥补，预备费按年初事业和行政费支出额3％计算，呼玛县、鄂伦春自治旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗按5％计算；鄂伦春自治旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗事业和行政费按5％增列机动金。预备费按总支出的5％计算。
　　1976年，县（旗）实行“定收定支、收支挂钩、总额分成”财政管理体制。1978年，实行“划分收支，分级包干”财政管理体制。除工商税规定为中央与地方的调剂收入外，县（旗）属企业收入、农业税、工商所得税和其他收入为县级财政固定收入。工商事业费、知青业务费、文教卫生科学事业费、农林水利气象等部门事业费、抚恤和社会福利救济费、行政管理费和其他支出为县级支出。1979年7月30日，鄂伦春自治旗、莫力达瓦达斡尔族自治旗整建制地划归内蒙古自治区呼伦贝尔盟管辖，财政也同时划归。加格达奇区、松岭区、新林区、呼中区尚未建立一级财政，其地方征收的车船使用牌照税、屠宰税收入全部上缴地区，由地区调剂使用。实行“多收多支，少收少支，自求平衡”的管理体制。
　　1980年，地区建立一级财政，政企分开后，县（区）实行“划分收支，分级包干”的财政体制。按照经济体制的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围，县（区）所属企业收入（包括生猪亏损）、农业税收入、工商所得税收入和其他收入作为县（区）财政固定收入。财政包干基数以1979年财政实际完成数为基础，适当加以调整后作为新体制收支基数。收入大于支出部分，求出占收入比重，即为上解省财政的比例；支出大于收入，不足部分，用工商税做调剂收入解决，有余的上缴，求出上缴比例。再有不足，由省财政给予定额补助。上解比例或定额补助确定后，一定5年不变。当年核定呼玛县收入基数为62.8万元，定补729万元，支出基数为605.8万元。加格达奇区未建立一级财政，地区对加格达奇区视同一级财政管理，核定加格达奇收入基数为454万元，支出基数为371.1万元。
　　1981年，全区所属县区体制有新变化。变动后的呼玛县收入基数为75.5万元，支出基数为512万元。是年，加格达奇区实行“划分收支，分级包干”办法，除收入按省规定的办法计算外，支出上对加格达奇区做了照顾：省分配支出基数按1979年实际支出作为基数计算的，此次分配改为按1980年实际支出作为基数计算；省分配支出基数按支出总额压缩10％计算，此次分配改为人头经费不压，教育增长7％，其他行政等公用经费压20％计算；照顾补助15万元，由区自行安排；省规定包干后，超收部分按包干比例分成，此次超收部分全留，在本区总收入额中调剂，收入基数454万元，支出基数320.1万元。
　　1983年，地区所辖县区执行国务院《关于改进“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》，将中央向地方的借款，改为调减地方支出包干基数。但因多方因素，财政支出仍呈上升趋势。当年，呼玛县支出基数增长37.5％，加格达奇区支出基数增长81.6％，塔河县支出基数增长78.4％，漠河县支出基数增长56.5％。
　　1985年，按照国务院《关于实行“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制的规定的通知》精神，对县（区）收入基数的确定，依据省对地确定收入基数的原则，即以1983年财政决算收入数为基础，按着收入划分范围和利改税第二步改革的收入转移情况，以及1983年初以来企业隶属关系变化等因素进行调整确定。支出基数按照1983年财政决算收入数减上解或定额补助数，以及某些企业、行政、事业上下划转等调整因素确定支出基数。1985年起，地区财政核定呼玛县收支基数分别为133.6万元、930.7万元，定额补助791.1万元。加格达奇区收入支出基数分别确定为542.8万元、876万元，定额补助333.2万元。塔河县确定收支基数分别为1282.8万元、86.9万元，上解1195.9万元，留成比例6.77％，上解比例93.23％，超额留成比例20％。漠河县收支基数分别确定为1178.5万元、43.8万元，上解1134.7万元，留成比例3.72％，上解比例96.28％，超收留成比例10％。同年，被批准建立一级财政的塔河县和早年建立的呼玛县以及漠河县、加格达奇区分别为边境县和困难区，按政策规定，省政府予以适当照顾。呼玛县、加格达奇区属定补县（区），每年定补部分递增5％，不足15万元补到15万元。塔河县、漠河县属上解县，照顾15万元。地区对两县采取让利办法，在省规定范围内，实行超收后增加分成比例，照顾到1986年未变。
　　1989年，地区所属县（区）按省财政厅《关于大兴安岭行署实行财政收入上解递增包干体制办法通知》，财政收入实行上解递增包干办法，规定收入以1988年决算数为包干基数，递增比例为10％，超过10％以上部分留给地方，达不到10％的按实际执行。其办法在年度预算中执行，年终县（区）对地区结算。
　　1991年5月以后，各县（区）在总结财政体制改革试点经验基础上，实行“税利分流，分税包干”的财政体制。统一实行33％的所得税率；企业固定资产贷款全部改在所得税后归还；视国家对企业的投资情况和企业的盈利水平，所得税后利润适当上交财政一部分；在3年或者略长一点的时间内，分期分批免掉税利分流企业上缴的“两金”，用于归还贷款或技术改造借款；逐步在企业中推行利税分流。
　　1994年，各县（区）按照分税制财政体制实施方案规定，从1月开始实行“分税制”财政管理体制。但旧体制尚未全部废除，新老体制并存，暂时“双轨制”运行。实行分税制后，原体制定额补助、体制上解和专项上解以及有关结算的分配格局暂时不变，过渡规范化后，原体制地区对县（区）定额补助的继续按规定补助执行。原体制上解和超收上解的县（区）继续上解，以1993年实际上解数，按省规定递增率递增上解。
　　1995年，各县（区）为保证分税制财政体制顺利实施，平稳过渡，确保财政收支平衡，财政预算坚持“以收定支，不扣‘赤字预算”的原则。加强增值税、营业税和农业特产税征收管理，作为调整后县（区）的主要收入。
　　1999年，省对县（区）采取过渡期困难转移支付办法。在分税制财政体制框架下，形成由体制补助、专项补助和以奖代补组成的转移支付体系。在合理划分政府间收入和事权的基础上，核定县（区）的“标准收入能力”和“标准支出需求”。
　　1999至2001年，县（区）财政较为困难，省继续通过转移支付办法予以补助，其计算管理办法除在基础年确定上由1997年改为1999年外，其他变化不大，困难县（区）得到补助，并列入预算管理。有了此项资金缓解了财政拮据状况，促进了县（区）域经济发展。