第二节 双层经营体制


家庭联产承包使从事种植业职工的利益追求得到一定的满足，因此，焕发了生产热情，
促进了农业生产的发展。1983年3月农牧渔业部在广东湛江召开的全国农垦工作会议上肯定了
承包到户这种责任制模式。同年8月在新疆石河子召开的全国农垦工作汇报会议上又进一步
总结了包干到户责任制的经验，提出在国营农场兴办职工家庭农场，实行大农场套小农场的
双层经营体制，并于11月印发了《关于兴办职工家庭农场的若干意见》。1984年中共中央1
号文件指出：“国营农场应该继续进行改革，实行联产承包制，办好家庭农场，机械化水平
较高，不便家庭承包的，也可实行机组承包”。根据这个精神，农牧渔业部在1984年召开的
全国农垦工作会议上，制定了《大力发展和办好职工家庭农场》和《国营农场职工家庭农场
(试行草案)》两个文件。
根据中央文件精神，对家庭承包责任制进行深入调查研究，进一步认识到家庭承包责任
制虽然不失为一种比较有效的利益驱动机制，但一些隐藏着的深层次矛盾还是解决不了，例
如家庭承包制，职工只有作物生育期间的管理权，没有根据市场需求的经营自主权，束缚着
职工技能潜力的发挥；承包指标一年一调整，使职工易产生“当年红、现得利”的短期行为，
如此等等。办家庭农场则是将土地使用权交给家庭农场，使生产者同生产要素直接结合，并
由家庭农场按照承包合同，自主经营，成为生产、投入、利益和风险的主体，这样才能最大
限度地发挥职工的潜能，及其对土地的投入。1984年嫩江局按照中央文件要求开始试办职工
家庭农场，1985年总结了试点经验，制定方案，全面兴办职工家庭农场，1986年全局共办起
职工家庭农场9 876个，职工24 090人，占农业职工总数61％。家庭农场占有耕地78.3万亩，
占耕地总面积的56％；各种承包组(队)1 372个，职工10 560人。其中机组承包598个，职工
5 397人，机耕队承包11个，职工513人，生产队承包7个，职工634人，其他如林业、牧业、
渔业等承包组756个，职工4 011人。各种承包组队承包耕地面积55.7万亩，占耕地总面积的
44％。
经过1985～1986年两年兴办家庭农场的实践看，大农场套小农场统分结合的经营体制确
实使大农场宏观调控的优越性和家庭农场分散经营的积极性得到了发挥，但是在运作中还有
一些问题需要进行理顺完善。1987～1988年重点解决了以下几个方面问题：
1、发展独户兼营型家庭农场，转移剩余劳动力。当时全局从事种植业的职工3.2万人，
按照现有机械化水平，1万人就足以完成种植任务，其余2万人应逐渐从土地上转移出去，使
劳动力结构合理化。鉴于目前尚无条件将剩余劳动力完全转移出去，大力发展独户兼营型家
庭农场为好，也就是给不掌握农业机械的职工每人15～20亩地，发展养殖业搞庭院经济。对
于独户兼营家庭农场实行耕地固定，自费生产，自主经营，独立核算，定额上交，自负盈亏。
使其自我调节，自我完善，自我发展。这样小农场种十几亩饲料地或经济作物，又兼养奶牛、
生猪等养殖业，增强抗御自然灾害能力，经济收入稳定，多数人稳定了，全局形势也就稳定
了。大量的耕地由掌握农业机械的职工或种田能手经营，特别是机械作业达90％以上的小麦、
大豆等作物，主要由机务职工经营，机械家庭农场之间按照机械配套，方便生产的原则，签
订协作合同，形成互惠互利的生产协作体。经过理顺之后，形成了少数种田能手种多数地，
多数人种少量土地发展多种经营的格局。
1987年全局兴办各类职工家庭农场12 158个，其中约2万名农业工人办了10 024个独户
兼营家庭农场，经营土地32万亩，占总播种面积26％。其余74％的耕地由占职工总数38％的
种田能手经营。还有3 600名农业工人完全脱离了土地去发展第三产业。
2、进一步调整分配制度，正确处理三者利益关系。当时在分配制度上存在三个问题：
一是农场在制定承包指标时，只考虑土地的产出率，没有考虑土地、机械等生产要素的占有
量，指标定得不合理，影响了职工的积极性。各场都进行了深入调查，全面衡量，周密测算，
按照农场总局关于“定项限额”的要求，重新制定了指标，各家庭农场均予以认同。二是一
些农场仍然实行“两借”。即从银行贷款为家庭农场垫支口粮款和生产费用。1985—1987年
三年平均每个家庭农场挂账千元以上，查哈阳农场全场挂账一千多万元。这种“包盈不包亏
”的现象使大农场陷入困境，而小农场又产生了依赖性，因此，农场除特困户外，不予垫资，
要求家庭农场自费生产、生活。1988年“两自”家庭农场达到70％以上。使家庭农场真正成
为投入和承担风险的主体。三是机械承包组内部分配实行了结构工分分配制，增大了效益工
分的比重，并留有一定的积累作为再生产费或以丰补歉。
3、严肃承包合同的法律效应。前两年每年都签订承包合同，但是家庭农场收成冒高了，
队长一句话就把指标调高了，遭灾减产了，家庭农场也不承认合同了。1988年管理局制定了
合同样板，各场结合实际正确处理了大农场利益与小农场利益，眼前利益与长远利益，局部
利益与整体利益关系，合同一旦签订，双方要严肃信守，单方不可变动。
4、保持大农业、大机械化的特点。几十年来的实践证明：大农业，大机械化是很有优
势的，办家庭农场要保持“两大”的优势。农机经营形势以承包、转让、租赁并存，逐渐将
产权转让给家庭农场，但不论哪种形式都要做到分散经营，统一管理，建立健全保管、使用、
维修、更新换代的规章制度。农作物连片种植，便于机械作业，保持科学的耕作制和轮作制，
以利于发挥大农业经济运行整体功能与效应，而在经营管理上要以家庭农场为主，便于集约
化投入。
5、把大农场统一经营的优越性同小农场分散经营的积极性有机结合起来，进一步搞好
统分关系。一方面尊重家庭农场经营自主权，另一方面要加强管理，搞好协调、服务、监督、
指导和宏观调控，做到统而不死，分而不乱。
由于逐年对双层经营体制进行理顺、完善，到2000年已出现了4个可喜的局面：一是全
局14 119个家庭农场，联户农场只有2个，其余都是独户兼营家庭农场，从事农业的职工只
剩下17 778人，其余14 222人已从土地上转移出去。二是不仅生活费全部自理，每年2亿元
的生产费也全部由家庭农场自理，原来挂账也基本还清。三是家庭农场积极进行长期投入，
改善生产基本条件，仅更新农业机械就投入1亿多元。四是耕地逐渐向规模经营发展，2000
年经营5～30公顷的家庭农场943户，经营30～50公顷家庭农场176户。规模经营的耕地面积
已占总面积25％。