第二节 民主管理

　　一、职工代表大会制度
职工代表大会制是职工民主管理的基本形式，是企业领导制度的组成部分。
按照《全民所有制工业企业职工代表大会条例》的基本原则，嫩江垦区于80年代中期建
立了职工代表大会制度，并在此后多年的运行中，不断丰富、完善、提高，已经形成了一套
完整的、体现农垦特色的工作制度和运行机制。进入90年代，随着垦区产业结构的调整和劳
动用工制度的改革，垦区的经济结构发生了深刻的变化，各种利益关系的调整引发的碰撞，
需要行使职代会的审议决定权力。因此，职代会的内容在不断增加，形式也有所变化。1990
年以后企业民主管理法规不断出台，不仅规范了企业的经济行为，同时进一步明确了职工代
表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。这一规定，明确
了职工代表大会制度在企业中的权力和地位，从而保证了在改革中职工主人翁地位的实现和
经济利益不受侵害。
1、职工代表大会审议的内容：从80年代中期至90年代初期，垦区各场的职代会主要内容
有：审议场长(经理)12作报告；生产管理、经营方案；财务预、决算报告；提案的征集和解
答以及其他重大事项。随着改革的逐步深化，企业的每项重大改革政策或措施出台，都需事
先在职代会上审议通过才能实行。如推行家庭联产承包责任制，创办家庭农场，推行职工养
老保险制度，企业的承包租赁、拍卖、转制、机构改革、劳动用工制度改革等涉及企业和职
工切身利益等方面的重要内容。为了强化民主监督，1995年增加了企业招待费使用情况向职
代会报告的内容；1997年推行全员劳动合同制后，增加了平等协商、签订集体合同，并将履
行集体合同情况向大会报告的内容；1998年10月，对民主评议干部的方式又进行了改革，由
职工代表只划票改变为职代会民主评议与党委组织部门考核相结合，进行民主测评。由于内
容和时间上的差异，此项内容单独立项，在每年秋季召开一次专题职代会进行，这样职代会
由每年一次变为两次。
2、职代会的管理。初建时期，各单位的职代会自行召开，会后报告。自1990年3月，管
局工会对农牧场、局直单位的职代会建立了审批制度，即在大会召开前，由垦区工会对会议
主要材料、程序、召开的形式方法等方面内容进行审查，批准后方能召开。1994年12月，随
着改革形势的发展和职代会内容的增加，由工会一家审查职代会已显力度不够，经请示局党
委同意，对基层单位的职代会采取联合审查的方式进行。由工会主持协调，局领导亲自参加，
政研、组织、劳动、计财等部门领导参加，组成联审小组，从各处的职责出发，从不同角度
协助基层把好政策和质量关，取得了明显的效果，职代会的质量有较大幅度的提高。到了
1997年，参审部门又增加了社会保险局、国有资产管理局、审计处、农业科技指导处等部门。
被审单位由书记、场长(经理)亲自带队接受审查。各参审部门分兵把口，使职代会更加规范，
质量和水平达到了历史最好水平。
3、职工代表培训。为了保证职代会的质量，使职工代表能更好地履行职责，从1990年开
始，各场都把对职工代表的培训作为会前的必备内容，认真抓好。培训的主要内容：一是职
工代表的权力和义务，二是相关的法规，三是场情、队情、民情，四是参政议政的方法和途
径。代表的培训一般由工会主持，时间为1～2天。通过多年的培训和实践，职工代表参政议
政的水平有较大程度提高，较好地履行了五项职权。
自80年代中期，全局8个农牧场首先建立了职工代表大会制度，之后用了二年时间， 7个
较大型的局直企业也陆续建立了这项制度，占应建制企业的100％，覆盖面达95％以上。随着
企业改革的深入和部分企业关、停、并、转，到1997年，应召开职代会的企业只有11家。
二、民主管理、参政议政
民主管理作为工会工作的一项主要职能，在建立社会主义市场经济过程中，发挥着越来
越重要的作用。多年来，齐齐哈尔垦区工会在民主管理工作中不断探索，在不断完善以职代
会为基本形式的基础上，创造了许多行之有效的别具特色的民主管理工作的好形式。
1、企业管理委员会：根据《企业法》的规定，从1991年开始，首先在农牧场开始建立企
业管理委员会(也称民主管理委员会)，由场长、书记、三总、工会主席和职工代表组成，其
中领导占三分之一，管理人员占三分之一，职工代表占三分之一。职工代表中必须有女职工
委员会主任参加。1994年，局直单位也陆续建立了企业管理委员会，行使对企业生产经营等
方面的民主管理权力。1996年，《劳动法》颁布后，随着劳动用工制度的改革，企业民主管
理委员会的地位和作用进一步得到加强。随后，科、队级单位的企业管理委员会也陆续建立
起来，并完善了工作制度、检查监督制度等，使职工群众的意见能及时反馈到决策层中，减
少了矛盾，调动了各方面的积极性。克山农场的企业管理委员会于1992年成立后，坚持每季
度例会一次，研究在管理中出现的各类问题，协助行政领导进行了有效的管理，减少了漏洞。
1995年春在车间班组、生产队开始推行民主管理委员会制度，到1996年底，全局已建制达
95％以上。队级的管理委员会一般由队长(车间主任)、书记、工会主席和3名职工代表(含一
名女工主任)组成。队(车间)的重大事项，如土地等级标准、价格，职工晋级、奖金的发放，
贫困户的确定，扶贫物资、款项的发放，重要岗位的人事变动、录用，计划生育指标、职工
奖惩、队规民约的制定，财务收支情况等等，都要在管理委员会上研究决定，既充分体现了
民主、增强透明度，又减少了矛盾，增强了人人关心企业发展、积极参与管理的积极性。
2、职工代表座谈会制度：从1990年开始，垦区工会倡导在基层单位开展行政领导与职工
代表的民主对话会活动。及时听取职工群众的意见和呼声，对群众关心的热点、难点问题进
行协商对话，便于民主决策和科学决策。如绿色草原牧场的民主对话会，搞得生动活泼，效
果明显。他们每半年进行一次，就土地承包、分离人员安置、奶资兑现、鲜奶的等级标准问
题等都通过对话会的形式得到及时解决。这种方式使职工增强了对干部的信心，也增强了职
工的主人翁责任感。到1995年，民主对话会制度逐渐被职工代表座谈会取代。每年在职代会
召开前都要集中组织一次规模较大的职工代表座谈会。领导在座谈会上虚心听取职工的反应，
与代表们面对面地研究探讨问题。当时能解答的便及时给以答复，解答不了的经过领导班子
研究，郑重地在职代会上向职工反馈。这项制度已经成为畅通民意的重要渠道。
3、党政工联席会制度：这项制度始建于1993年，目的是通过固定例会制度，由党委、行
政、工会三方面领导互通情况，反映职工对改革发展及涉及职工切身利益的意见和建议，同
时研究解决工会工作中需党政领导协调解决的问题。到1995年，这项制度得以在场 (处)级单
位普遍推行，并发挥了很好的作用。几年来，就各级工会机构设置、干部的职级、待遇、培
训和工会经费、“三室两场”建设及其他相关各项工作的开展进行协商，从源头上保证了工
会工作的正常开展。
4、职工代表视察制度：为了督促职代会各项提案的落实，检查日常民主管理工作的进
展情况，在各场组织职工代表进行检查的基础上，管局工会于1993年下发了《关于组织职工
代表巡回检查的通知》，系统地规范了职工代表进行巡回检查制度，落实了职工代表检查监
督的权力与义务。并于这年的8月，抽调职工代表与垦区工会的领导组成3个检查组，到全局
17个基层单位进行了巡回检查。1994年秋季，管局组织3个检查组，对基层单位进行了系统的
第二次检查。此后，各农牧场每年都要进行1—2次的代表视察。对于督促职代会各项决议的
落实起到了很好的监督作用。1996年集体合同签定之后，把合同的履行情况也纳入到代表的
检查内容之中。
5、场务公开制度：场务公开制度是指党务、政务、财务向职工群众公开，它是企业民主
政治建设的主要内容之一，是增强办事公开化，增强透明度，接受职工群众监督的有效形式。
从1997年开始，各场从推行财务公开人手，把家庭农场的经济收入，各项利、费、税指标，
行政的各项开支，扶贫款的发放等，用张榜公布或公开栏的形式，定期向全体职工公开。
1998年4月，分局在克山农场召开了推行财务公开现场会，全面铺开了这项工作。1999年3
月，省总工会召开了由各分局主管民管副主席参加的推行场务公开研讨会。随后，齐齐哈尔
分局在4月份下发了《关于在全局推行场务公开的意见》的文件。系统地阐述了推行场务公开
的意义，公开的范围、方式，应注意的几个问题等等。至此，全局所属各单位全面推行了这
项制度，建立了组织，完善了工作内容和机制。实行任用干部公示制、警务公开制，重要人
事更迭都要张榜公布，征求广大职工的意见，听取反映。
三、平等协商、签订集体合同制度
1995年8月，《劳动法》正式颁布实施，1996年初，管理局依据《劳动法》和上级的有关
精神，正式进行劳动用工制度改革，企业的职工由过去的固定工人变为合同制工人。劳动关
系发生了变化，为了建立稳定和谐的劳动关系，规范和约束企业、职工双方的权力和义务，
保障职工的合法权益不受侵犯。根据全国总工会的要求和部署，管局工会决定在职工与企业
签订劳动合同的基础上，建立平等协商、签订集体合同两项制度。由工会代表职工与企业法
人就企业用工、职工劳动报酬、工作时间、休息休假、女职工特殊保护、劳动安全卫生、福
利待遇等方面内容签订书面合同。为了保证两项制度的建立和规范运作，垦区工会于这年11
月下旬举办了一期工会主席培训班，认真地学习了《劳动法》和有关文件，系统地分析了局
情、场情，统一了标准和模式。到年底，7个农牧场下属单位也陆续地建立起了这两项制度。
刚开始签订集体合同，一般有效期为一年，带有摸索试验的性质。此后的集体合同，一般有
效期为二年。1997年底，在集体合同中增加了单位行政按时足额拨交工会经费的条款。1998
年底，垦区对这两项制度的建立和执行进行了规范。由于农业分场、生产队不是独立的法人
单位，这二级的集体合同不再签订，改为履行集体合同现任承诺制度，向职工承担履行农牧
场集体合同的责任。
到2000年，全局签订集体合同的单位12个，占应签的100％，履行率在99％左右，有效地
保证了企业经济工作协调发展。
为了妥善处理在履行集体合同和劳动合同过程中产生的争议和纠纷，监督《劳动法》和
相关法律法规的执行，在建立平等协商、签订集体合同的同时，根据规定，在农牧场和直属
单位成立了劳动争议调解委员会和劳动法律监督委员会。由工会主席担任调解委员会主任。
成员由劳动行政部门有关人员和职工代表组成。分局成立劳动争议仲裁委员会，负责对农牧
场调解不了案件的最后仲裁。1996年8月，垦区组织各场调解委员会成员8人参加了农垦工会
举办的劳动争议调解员师资培训班，这些人回来后，各场先后举办了36期劳动法律培训班，
有300多名工会干部和有关人员参加了培训，系统地学习法律知识和调解程序，武装了头脑。
这年底，各农场普遍建立了组织，完善了工作制度。工会系统配备劳动争议调解委员会干部
20人，其中女工主任7人，管局仲裁员1人。1997年，全局受理劳动争议案件3起，集体争议案
件3起，涉及职工145人。经过各场调委会的工作，到1997年2月，全部结案。
截止到2000年底，全局共发生劳动争议案件26起，结案24起，其余2起集体争议案件正在
处理中；仲裁案件3起，结案3起。
四、民主评议干部
职代会民主评议领导干部，是《企业法》赋予职代会的一项民主权力。在全局实行多年
来，取得了一定成绩。1997年以前，职代会民主评议干部，是在调整完党政领导班子后，在
职代会上由代表们划票进行评议，起到了监督考评的作用。1997年8月，根据中组部、全国总
工会等四部委《关于切实加强企业领导班子建设的意见》精神，结合全局的具体情况，分局
党委批转了分局工会提出的《关于职工代表大会民主评议企业领导干部工作的实施意见》，
决定把党委对干部的考核任用与职代会民主评议领导干部有机地结合起来，并于10月份开始
组织实施。为了取得经验，10月4日，由党委副书记周长荣带领有关人员组成考核组进驻绿色
草原牧场先行试点。各场工会主席到现场观摩，试点工作取得了圆满成功。10月10日后，各
场全面铺开，分局组成三个考核组下场指导。由于干部调整一般在秋收后进行，而职代会一
般在年终决算后才召开，这样，民主评议领导干部工作改为单独立项，召开专题职代会进行。
这样，每年的职代会由一次改为二次。三年来，全局共评议场 (处)级班子47次，领导干部
213人次，共奖励优秀领导干部32人次，奖励年基薪的10％；免职5人，降职6人，解聘6人。
职代会民主评议干部产生了轰动效应，对职工信任率不足60％的要主动辞职。在评议中，
依安农场某场长由于作风主观武断，在困难和灾害面前缺少谋略，导致干群关系紧张、职工
生活困难，因而失掉了职工信任，在评议中得38.9分，第二天便主动提出辞呈，得到局党委
的批准。民主评议的结果直接与干部奖惩、任用挂钩，使职工看到了评议是真抓实干的结果，
增强了企业的凝聚力和向心力，推动了企业的发展。全国农林工会副主席丁哲元专程来分局
调研，向全国总工会写出了《关于认真解决在干部评议中两层皮问题的调查报告》，得到全
总书记处的高度赞誉。
在评议场处级领导班子和领导干部取得成功的同时，各基层单位的民主评议也开始向科、
队级领导班子延伸，这项制度已在全局各级领导班子中普遍建立起来。
五、民主选举领导干部
根据全国总工会、中共中央组织部及省委、总局党委的指示精神，从1996年开始推行民
主选举企业负责人制度。齐齐哈尔垦区首先在泰来农场进行了职代会民主选举场长的试点。
1997年12月和1998年1月又分别在绿色草原牧场和克山农场进行了民主选举场长的工作。在
职代会上首先由场长候选人向全体职工代表发表竞选演说，然后由职工代表进行充分的讨论、
评议，分局组织部进行考核，最后代表以无记名投票的方式进行选举。1997年春播结束后，
分局又在绿色草原牧场的4个生产队进行了民主选举队长试点。结果有2个生产队原队长继续
当选，而另2个队的队长落选，分别由1名支部书记和1名工人当选。相继，全局全面推广了
民主选举生产队长和党内民主选举支部书记的工作。1998年初民主选举生产队长16人，到
1999年3月，全局民主选举生产队长96人，占全局128个农业生产队中的75％，基层党支部436
个，支部书记全部由党内民主选举产生。