第四章　信访工作


　　1986年，随着城乡市场经济的深入发展，涉及妇女儿童切身利益的问题不断增多，各级妇联受理的群众来信来访总量不断上升，越级上访，集体上访的也屡有发生。这为全省妇联系统的信访工作带来了新的压力和挑战。为全面做好信访工作，省妇联于年初成立了权益部，并明确信访工作是其重点工作之一。在工作分工上，强调权益部的干部人人抓信访，部内干部分专、兼职两部分，兼职干部，在做好其他维权工作的同时兼抓信访工作，专职抓信访工作的干部不兼其他维权工作，采取下去一把抓，回来再分家的工作方法。权益部的成立，结束了省妇联的信访工作长期由办公室设专人抓的历史，第一次有了专门抓信访工作的独立机构。与此同时，全省14个市（地）也都相应地成立了权益部，一些较大的县级妇联，呼兰、海伦、巴彦、五常等也设立了权益部抓信访工作。加强信访干部配备也是这一时期的突出特点。省妇联将那些有群众工作经验、热心为群众排忧解难、政策水平高的干部派到信访工作岗位，还返聘有信访工作经验的离退休人员从事信访接待工作。据1986年年底统计，全省共增加兼职信访干部39名，专职信访干部27名。进入20世纪80年代中期以后，省妇联在全国率先制定了“一年一通报，三年一表彰”的推进、激励办法，每年年初，在自办刊物《妇女工作》上公布一年各地来信来访统计表，对受到表彰的单位和个人，除开大会表彰奖励外，还在《妇女工作》上张榜公布。1986年6月，中共黑龙江省委、省政府召开全省信访工作会议，会上表彰奖励了一大批信访工作先进集体和先进个人，其中，省妇联系统受到表彰的先进集体有哈尔滨市妇联等5个；哈尔滨市妇联法律顾问处副主任曲红等先进个人4名。为了调动信访工作干部的积极性，除了定期或不定期表彰奖励外，省妇联信访工作干部还享有省政府统一拨付的信访津贴，按月发放，兼职人员津贴是专职人员的一半。信访津贴的筹集以块为单位，各市（地）、县（市、区）凡有条件的地方都享有信访津贴待遇。

　　1987年，省妇联为了从源头抓起强化基层信访工作，重点抓了三级〔省、市（地）、县（市、区）〕信访网的延伸和代表联系户制度的建立。同年4月，松花江地区妇联总结推广了呼兰、安达两县妇联将信访网延伸到乡、村的经验。他们的主要做法是：在实行三级信访网前，县妇联是网尾，再往下到乡、村，信访网就断了。大量的信访工作来自基层，设专职干部抓信访，一级对一级负责，实行一竿子插到底的做法，使大量的信访工作解决在基层，矛盾化解在萌芽状态。与此同时，还建立了信访工作代表联系户制度。即按居住远近每10户选出1名文化较高，热心为妇女群众服务，有一定法律、政策水平的妇女干部或妇女群众，经常收集所联系户要通过上访解决的问题，经过代表答疑解难能解决的给予解决，解决不了的及时反映给村、乡、逐级解决。三级信访网络的延伸，代表联系户制度的推行，有效地缓解了信访工作压力，减少了信访工作的中间环节，增强了信访工作的实效性，提高了信访工作的质量，深受上访群众的欢迎。同年7月，省妇联召开全省维权工作座谈会，总结推广了松花江地区延伸三级信访网络、推行信访工作代表联系户制度的经验。会后，各地纷纷学习她们的经验，到1987年末，全省14个市（地）有9个将原来的三级信访网络延伸到乡、村，在64个县妇联中有49个县推行了信访工作代表联系户制度，使全省妇联系统的三级信访网发展成为五级信访网。

　　1988年，在全面试点的基础上，省妇联制定了《黑龙江省妇联系统信访工作目标管理考核评比方案》，开始推行目标管理，即将信访工作任务分解为若干项，使之细化、量化，明确初信、重访、越级访以及大要（案的）结案期限和数量。省妇联根据每年信访工作的实际情况，制定信访工作目标管理考核评比方案，主管信访工作的主席分别与14个市（地）妇联主席签订目标管理责任状，同时要求各级妇联层层签订责任状，形成一级抓一级、一级对一级的责任机制。做到“四保”即：一把手亲自抓保点；主管领导全力抓保面；部门领导重点抓保质；工作人员具体抓保效。同时，省妇联主抓信访工作的主席还要与省政府信访工作领导签订责任状，各市（地）、县（市、区）主抓信访工作的妇联领导都要与同级政府签订信访工作责任状。为了促进目标管理顺利运行，确保目标任务全面落实，各级妇联都注重完善配套措施，实行月统计、季分析、半年总结、定期通报制度。省妇联要求各级妇联每季度报送一次分析材料，对全省妇联信访情况每半年进行一次小结，并将有关情况予以通报。坚持平时督办、年底考评、奖惩，使目标管理形成一个完整的考评系统。实行按标评优奖励。按照省妇联信访工作目标管理责任状的要求，各市（地）妇联先进行自查，根据自检和年终检查的结果确定考核档次。考核实行“百分制”。其中，90分为目标责任分值，10分为全年工作创新分值。90分以上（含90分）为优胜单位，70分～90分以上（含70分）为达标单位，70分以下为未达标单位。省妇联对信访工作实行一年一通报，三年兑现奖惩，对连绩三年取得信访工作优胜的妇联实行表彰；每年对未达标单位，实行限期整改，并帮助查找问题，及时解决。同时建立责任追究制度，实行首问制，如在工作中因个人问题出现推诿、扯皮、不认真接待造成受害人损失的，在年终评优晋级中实行一票否决。为保证目标管理落到实处，省妇联主管主席带队多次深入基层抓落实情况，总结先进经验，发现问题就地解决，有效地推动了信访工作的深入发展。

　　1989年2月，省妇联总结推广了佳木斯市妇联坚持改革、在贯彻目标管理责任制中，做好新形势下信访工作的经验。佳木斯市妇联在贯彻信访工作目标管理责任制中，注意抓倾向性问题的分析，抓苗头问题的预测，使信访工作更加主动；通过走访，具体帮助妇女解决实际问题；坚持对已经接待处理的重信重访者、长期上访者、疑难户、重点户进行回访。在很短的时间内，佳木斯全市各县（市、区）普遍实现了“六有”即：有信访接待制度，有文明接待公约，有信访接待办公室，有接待用的四簿二册（来信来访登记簿，上级来信登记簿，调查处理登记簿，领导接待登记簿，二册是转办登记册和催办登记册），有领导接待来信来访值班制度，有检查评比制度。市妇联还建立了领导办案登记簿、大事件登记簿、来信复信登记簿、立案登记簿，使全市基本上实现了妇女信访工作目标管理科学化，各簿册规范化，检查评比制度化。佳木斯市妇联信访工作的经验通报后，各市（地）、县纷纷学习她们的经验，并结合各地的实际情况，创造了不少新经验新做法，有效地推动了全省妇女信访工作的发展。哈尔滨市妇联为加强信访工作，落实信访工作目标管理责任制的承标任务，于1989年11月召开了信访工作理论研讨会。会上，部分信访工作者和司法界人士，从妇女心理学、妇女社会学、妇女法学等角度，探讨妇女信访工作遇到的新情况、新问题。会议采取介绍经验与理论探讨相结合的方法，边学习、边答疑，使许多在信访工作中长期得不到解决的问题得到了解决。省妇联有关领导出席会议并讲了话。讲话充分肯定这次会议不仅有极强的实践指导意义，更有理论指导的开创意义。会后，省妇联在《妇女工作》上，分别刊登了会议论文，哈尔滨市妇联开创了妇联信访工作理论研究探讨的先河，在全省妇联系统引起了极大的关注，从这时候起，各市（地）妇联在落实信访工作目标管理责任制中开始重视理论建设。

　　1990年，绥化、松花江、大兴安岭地区和牡丹江、齐齐哈尔、大庆、黑河市妇联先后制定了《关于加强信访工作理论研究的决定》。要求在信访工作中克服为接待而接待，就事论事的做法，加强从社会学、妇女学、法学、犯罪学等多角度处理信访问题，提高信访工作质量。各级妇联信访工作干部积极响应号召，不断提高政策理论水平，涌现出一些先进个人。据统计，1986～1990年，全省14个市（地），有12个连续5年完成了目标管理责任指标，做到年年无积案，无错案，无上访老户，被评为同级政府信访工作先进集体，省妇联连续5年被评为省政府信访工作先进集体。

　　1992年4月，《中华人民共和国妇女权益保障法》颁布实施后，妇女的参政议政、劳动就业、婚姻家庭等权益保护的法规更加全面、具体，广大妇女依法维护自身权益的意识进一步增强，妇女逐级上访尤其是集体访呈上升趋势。为了加强信访工作，化解矛盾，稳定社会，为经济建设服务，省妇联要求全省的妇联信访工作要加强思想教育疏导工作，建立回访制度，特别要做好群访工作。1993年9月，龙江县21名女干部集体给省妇联写信，要求解决离退休工资待遇问题。省妇联立即责成齐齐哈尔市和龙江县妇联查清事实，提出解决方法，在此基础上，派人到省人事厅、省信访办协调，将她们的要求及实际情况，以《妇工简报》的形式反映给相关领导。由于反映及时，领导重视，使她们的问题很快得到了解决。同年10月，省妇联到龙江县对21名女干部进行了回访。各市（地）妇联也都建立了信访回访制度。例如，双鸭山市妇联建立了变群众“上访”为信访干部“下访”回访制度，她们实行分级回访、共同回访、委托回访等多种形式，对上访的重点户进行回访，不仅减少了上访次数，也使一些问题在回访中得到解决。从1992～1995年该市共建立信访联系户37户，回访160余次，跑遍全市4区，3个乡镇，对减少上访、重访和越级上访起到了积极的作用，使全市妇联系统越级上访始终保持“零位”。

　　1993～1994年，城市大中型企业体制改革逐渐深入。由于女职工整体文化科技素质偏低，在企业改革中，不论是租赁承包、还是优化组合，女职工的劳动权益受到极大的冲击，据1993年8月～1994年9月统计，下岗失业的女职工占全省下岗职工总数的70.14％，如何在经济体制改革中保护好女职工的劳动就业权益，帮助她们实现再就业，成为这一时期妇联系统信访工作的突出问题。为了做好这方面的工作，各级妇联信访工作人员，认真做细致的思想工作，化解矛盾，理顺情绪，同时协调有关部门出台政策，帮助下岗失业妇女实现再就业。如，阿城市妇联把帮助下岗职工再就业，作为信访工作的重点加以突破。她们一方面向社会宣传保护妇女劳动权益的法律法规，一方面积极协调市政府及劳动部门和相关企业在平等竞争的前提下，保护女职工的劳动权益，积极为下岗女职工再就业创造条件，先后协调市政府出台了《阿城市女职工生育费用社会统筹的决定》，协调工商、税务、劳动局等部门出台了下岗女职工经商再就业优惠政策13条，还以优惠价为下岗女职工再就业的商场安置摊位13个，通过多种途径安置下岗女工近3000名。

　　1993年，根据妇联信访中反映的经济体制改革中诸多保护妇女政策规定受到冲击，各战线、各部门、各层次妇女上访量增大的情况，省妇联将维权重点确定为对全省妇女权益问题的全面调查，为省人大制定全面保护妇女权益地方性法规做准备。各级妇联在信访工作中，注意抓普遍性、倾向性、苗头性问题，1993年各市（地）共写出信访信息、调查报告，情况反映67件，被各级政府采用17件。如鸡西市妇联针对夫妻离异，财产分割中存在的问题，撰写了《关于建立婚前财产登记制度和婚前财产公证制度》的人民建议，被省信访办采用；针对当时校园内外周边环境存在的问题，撰写了《关于我市中小学生在校安全问题应引起重视》的人民建议；还有针对本市“益生源”不当经营，使300多名妇女遭受财产损失的问题而写的《关于“益生源”问题应引起政府高度重视》的信访信息，都被政府所采纳。

　　1994年后，按照形势发展的需要，省妇联制定并坚持了领导干部接访制度，实行主席、副主席每周到信访室值班一天，各部部长每月值班一天，亲自接待和参与大要案的处理工作。据1995年统计，省妇联信访室全年共接待群众来信来访528件，结案率达98％。其中，主席、副主席亲自接待的案件48件次，亲自处理的32件次。各市（地）、县（市）、乡（镇）的信访工作也进一步强化，不仅形成了省、市（地）、县（市）、乡（镇）四级信访网，而且逐级签订了责任状，按照“谁主管，谁负责”和“分级负责、归口办理”的原则，进一步明确了信访工作责任和追究制度。

　　1996年1月1日，国务院颁布的《信访条例》（以下简称《条例》）正式实施。为了深入贯彻《条例》精神，提高依法治访水平，省妇联从2～5月结合宣传贯彻《妇女权益保障法》，在全省掀起了学习、宣传、贯彻《条例》的热潮。主管信访工作的副主席李秀兰在《妇女工作》上撰文：《〈信访条例〉为维护妇女合法权益提供了保障》。文章介绍了《信访条例》制定实施的意义，《条例》的贯彻实施为深入贯彻落实妇女权益保障法的作用等。同年4月，省妇联权益部举办了学习、贯彻《条例》学习班，各市（地）、部分县（市）妇联主抓信访工作的干部30多人参加了学习。各市（地）、县（市）妇联利用现代传媒，在电台、电视台开辟专栏，撰写文章，宣传《条例》精神，通过张贴标语和发宣传单，宣传文明信访的要求。通过学习、宣传教育，使一些上访妇女认识到：围堵冲击国家机关、拦截公务车辆、捏造歪曲事实、纠缠侮辱威胁接待人员都是违法行为，从此越级上访、蹲坑堵截领导的上访妇女减少了。

　　1996年，省妇联进一步健全了领导干部接访制度，领导班子每半年听取一次信访工作汇报，过问典型大要案的查处情况，研究指导下步工作。坚持主要领导和主管主席亲自接待，阅读处理群众来信，帮助解决信访中的疑难问题。如，副主席李秀兰接到一名农村妇女的上访信，反映因交不起税费，自己的承包地被当地政府收回，因为失去了赖以生存的土地，全家的生活陷于绝境。主席李秀兰阅完信后，立即做出批示：权益部要协调省农委做好调查准备，一定弄清事实真相，维护好妇女的合法权益。此后，她又亲自带领权益部及农委有关同志深入基层，找到上访人，详细了解事情经过，并与当地政府有关领导沟通协调，当天就将承包地返还给了当事人。
　　1997年5月，省妇联转发了《黑龙江省人民群众逐级上访和分级受理办法》，并就此向各市（地）妇联发出通知，要求各市（地）妇联结合本地工作实际，认真贯彻执行。通过学习、贯彻国务院《信访条例》和《黑龙江省人民群众逐级上访和分级受理办法》后，全省妇联系统的信访工作取得了新的进展。

　　1998年，省妇联的信访工作以稳定为指导，以减少集体访、越级访为重点，进一步实行目标考评规范化管理。年初，省妇联提出，各市（地）每年至少要上报1～2篇经验或论文，通过典型示范、榜样引路，推动信访工作上台阶，尤其强调关注热点问题，对于署名信件，各级妇联主席必须亲自批阅，大要案要亲自处理。同年6月，省妇联接到一位女青年的上访信，反映：她通过劳务介绍所介绍到歌舞厅做服务员，工作中遭到封闭式管制，失去人身自由，而且逼迫卖淫。省妇联感到信中反映的问题严重，立即用《妇联信息》向上反映，省委领导高度重视，予以批示并对此案的查处工作提出“依法严办”的要求。据此，妇联积极配合公安机关一查到底。调查发现，该歌舞厅确实存在非法限制女服务员人身自由，强迫卖淫的行为，并导致一名女孩跳楼逃跑摔成重伤的严重后果。由于领导重视，各有关部门的积极配合，此案于1998年10月10日作出一审判决：判处被告有期徒刑12年，赔偿原告经济损失10万元。

　　1998年7月，全国妇联办公厅、中共中央办公厅、国务院办公厅信访局联合发出了《关于认真做好中国妇女第八次全国代表大会期间信访工作的通知》。8月，省妇联与省委、省政府信访办公室联合转发了《通知》，要求各市（地）妇联认真学习深刻领会《通知》精神，以稳定为大局，切实做好大会期间的信访工作，尽可能堵住集体访的发生。各市（地）妇联在贯彻落实《通知》精神中，加大了领导接访工作力度，13个市（地）普遍加强了信访工作人力，进一步强化了目标考评规范化管理，各级妇联信访干部努力抓住妇代大会的契机，尽一切可能为妇女群众排忧解难，省妇联全年共接待处理群众信访984件，是1997年的2倍。13个市（地）共接待处理信访案3749件，做到全年无集体访和越级访。

　　1999年，省妇联的信访工作：一是抓了逐级上访机关工作，使有权做出处理决定的行政机关及时出具书面答复意见书。二是推行逐级上访和分级管理纳入目标管理考核，运用行政手段，进一步健全了受理机关和上访人的制约机制，加强了经常性监督和指导工作。三是在妇联系统内部普遍推行了逐级访卡，凡是越级上访的都必须出具当地妇联“答复意见书”，上访人持当地妇联的“答复意见书”，上级妇联方可接待。

　　2000年，省妇联设立了主席接待日专线电话，汇集来信来电来访反映的问题，分类排查，着重分析热点问题，加强对基层信访工作的指导和个案的监督工作，参与了全国性的打击拐卖妇女儿童违法犯罪专项斗争，集中查处了一批侵害妇女儿童权益的大要案，加强了信息的反馈工作。一年中，向省委、省政府、省人大、省信访办提供有价值的《信访信息》8篇，被省信访办采用2篇：报送论文12篇，其中被省信访办评为三等奖的5篇；《人民建议》5篇，报送省人大1篇；《热点调查》2篇。全省妇联系统截至2000年底，已连续5年杜绝集体上访，越级上访的数量比1999年下降了32.1％。省妇联连续5年被评为省信访工作先进集体。哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆、鸡西6个市妇联被省信访办评为全省信访工作考评优胜单位。

　　2001年，省委省政府做出了《关于依法治访的决定》，并决定在全省开展“依法治访年”活动。4月，省妇联以文件形式转发了通知和全省活动方案。要求各级妇联结合本地信访工作实际，认真组织学习，并按照文件要求抓好落实。同年9月，在省妇联召开的主席办公会议上，传达了全国第五次信访工作会议精神，同时，结合全省依法治访工作的实际情况，要求各级妇联认真整理前段开展依法治访工作情况，总结经验，查找不足，提出整改方案；要加大依法治访工作力度，有针对性地采取切实可行措施，将依法治访活动引向深入；要紧紧抓住农村劳动力转移，大批农村妇女进城打工的热点，依法开展维权活动。领导要亲自抓好大要案的处理工作，以震慑犯罪，教育他人，维护妇女儿童的合法权益。10月，省、市（地）、县（市、区）三级妇联对依法治访年活动中反映出来的侵权问题进行了梳理、总结。据统计，从2001年1～9月，全省农村进城务工的妇女有39.7万人，其中到外省务工的有11.3万人。这些人进城后，多数从事餐饮服务业或进家服务，妇女的劳动权益和人身权利受侵害的问题屡有发生，成为这一时期信访工作的热点难点问题，如：不签订劳动合同，干完活拿不到工资；经期、孕期得不到应有保护；男女同工不同酬；雇用方实行封闭式管制、限制人身自由、甚至强迫卖淫等等都有发生。对此，全省各级妇联信访工作加强了《合同法》《妇女权益保障法》等的宣传，加大了依法维护妇女合法权益的力度，重点抓了典型案件的查处工作。

　　2002年，第二次修订后的《婚姻法》，针对重婚、有配偶者与他人同居、实施家庭暴力、虐待遗弃家庭成员4种情况导致离婚的，规定无过错一方可以请求精神损害赔偿，这是我国精神损害赔偿制度首次涉足婚姻家庭领域。这一规定出台后，在执行中确定有过错方取证难，赔偿金额多少分割难成为信访比较集中的问题。为了解决这一难题，各级妇联信访工作人员，深入基层，帮助上访者扩展取证渠道，通过邻居反映、目睹者出证等多途径取证，与执法部门沟通协商，使大量的矛盾得到化解，保护了受害妇女的合法权益。杜尔伯特蒙古族自治县毛线厂一名男职工潘某下岗后经商，他非法姘居、纳妾，大骂妻子逼其离婚，并将财产转移。其妻田某找到妇联求助。田某同意离婚，也知道潘某有现金12万元左右，但苦于拿不出证据。对此，县妇联与县法院成立了临时专案组，集中进行了两周的调查、取证，使案件得到圆满解决，最终田某作为无过错方，得到精神赔偿费6万元。同时，法院还责令潘某拿出5000元现金，作为田某及其子女的生活补助费。

　　2003年，根据新形势下信访工作出现的新情况、新特点，省妇联把全面提升专兼职信访干部依法治访的综合素质，作为信访工作的重要任务。年初，省妇联对到信访岗位挂职的干部进行了集中培训，让她们尽快熟悉信访政策、法律知识，懂得接访处理信件的程序，明白依法治访的具体要求，还派专职信访干部参加省信访办举办的信访干部培训班和全国妇联、司法部联合举办的法律援助培训班，大大提高了信访干部业务能力和政策水平。据年底统计，全年省妇联共接待受理妇女群众来信、来电、来访843件，立案查处的大案要案8件，结案7件。省妇联还对信访工作责任状作了进一步修改和完善，细化、实化、量化了目标、任务。在完善领导接待信访制度中，推行了领导包案制，即对重要案件，领导不但要过问，而且必须一包到底。同年10～11月，省妇联组织开展了“倾听妇女群众心声”活动，通过新闻媒体再次向社会公布妇联维权和信访热线电话，省电视台女性频道用移动字幕的形式，向电视观众公布省妇联信访、维权热线电话。黑龙江妇女儿童广播把省妇联的“倾听妇女群众心声”行动制作成公益广告，连续多日整点播放。这些举措为妇女群众反映心声提供了合理合法的畅通渠道。

　　2004年，根据依法治访的要求，省妇联重点抓了城市社区信访工作，建立了调解委员会和调解小组社区信访协调组织。调解委员会设在社区，由街道司法助理、街道妇联、社区妇联人员组成；调解小组设在委组，调解员由热心妇女工作的居民担任。社区妇女信访协调组织的建立，使大量的维权问题足不出户就得到了解决，让妇女感到维权工作“事事有人抓，处处有人管”。全年，省妇联信访室共接待妇女群众来信、来访、来电533件次、456人次、102件次。领导签批立案7件次、结案6件次；领导签批群众来信8件次，已转交市（地）或部门处理；交办省妇联维权事务所诉讼案8件次，都已出庭代理，结案率达100％；法律咨询95件次；法律援助4件次。2004年信访总量与2003年同期相比总件数下降36.78％。

　　2005年，信访条例修改以后，省妇联下发了《关于贯彻信访条例宣传月活动实施方案的工作意见》，并立即组织学习、实施新的信访条例。同时组织了信访条例知识问答活动。在宣传月期间，全省共举办培训班37期，参训人员3901人，张贴宣传资料4.1万份，3286人参加了省信访办组织的《信访条例》知识问答。省妇联还根据修改后的《信访条例》，制定完善了信访工作的各项制度。