第二节　城镇地籍调查


　　一、城镇地籍初始调查

　　1986年《土地管理法》公布后，城镇地籍调查纳入土地管理工作日程。1987年根据国家土地管理局《关于加强地籍管理工作的通知》和《城镇、村庄地籍调查规程（试行）》（以下简称《规程》），黑龙江省于1987～1988年，在大庆市和双城县进行了城镇地籍调查试点。



　　大庆市作为全国城市地籍调查试点单位之一，选定萨尔图区东风新村街道办事处5.88平方公里范围，于1987年12月到1988年9月，采用解析法进行地籍调查试点。工作步骤：第一步，申报。由政府通知调查区内所有单位，将使用土地的范围、界址、面积、用途等如实填表盖章，并附宗地图和土地权属来源证明文件，向市土地管理局办理土地申报。第二步，土地权属调查。将调查区划分为5个区域，由5个作业组，利用1∶1000比例尺地形图作调查底图，组织相邻土地使用单位代表到现场指界，对宗地的权属、界址、用途等进行调查确认，查清土地利用分类和土地权属，填报地籍调查表，并由相邻单位签字盖章，绘制宗地草图，并将调查成果落到地籍草图上，检查是否存在遗漏和重叠，以及宗地界址的准确性。第三步，地籍测量。利用红外线测距仪及其配套的经纬仪施测界址点793个。界址点中误差均在《规程》规定的限差以内。通过地籍测量最后提交了地籍平面控制图、控制网平差计算成果资料及控制点成果表、宗地面积计算成果资料及界址点成果表、地籍调查底图、薄膜地物图、薄膜界址点图、套色地籍图、宗地位置索引图、外业测量手簿及土地分类统计表等。第四步，检查验收。根据国家土地管理局地籍司《关于地籍调查试点验收工作有关通知》，采取三级检查验收办法：一级，在作业组自检的基础上，由大庆市土地管理局组织力量对权属调查成果和测量成果进行检查；二级，由省土地管理局和大庆市土地管理局联合对地籍调查成果进行内、外业检查；三级，在两级检查的基础上，由国家土地管理局地籍司派出5人检查验收组进行内外业检查，经检查合格予以验收。

　　双城县作为全省的县镇地籍调查试点单位，选定双城镇昌盛街第三居民委，于1987年6～8月进行了地籍调查试点。其方法步骤是在土地申报和权属调查的基础上，采用近期航测成图的1∶1000比例尺地形图，用静电复印方法放大成1∶500比例尺地形图作为调查底图，并用距离交会法和直线截距法进行修测，编绘出地籍示意图。工作步骤：第一步，土地申报和权属调查。土地申报和权属调查同步进行，先填土地申报书，权属调查本着“坚持政策，强调证据，参照历史，注重现实，方便生产生活，有利于安定团结”的原则，以宗地为单元，逐个对用地单位和住户进行土地权属核实。一宗地的土地权属是否合法，主要看土地权属来源是否合法和有无合法证件。第二步，界址点调查。街、委、组负责人带领调查人员到现场，由相邻土地使用者双方共同指界。每一宗地都要查清土地使用界线和界址点，作好记录，填写界址调查表，绘制宗地草图，并由指界双方签字盖章。第三步，宗地测量和面积量算。依据宗地界址调查表确认的界址点和宗地草图，用钢尺复丈宗地边长，较差在10厘米内取平均值。面积量算采取求积仪法在底图上量算。昌盛街第三居民委共364户和4个单位，合成327宗地。经过审查，达到权属合法，界线清楚，面积准确，符合发证条件的共243宗地，占74.31％，其中住宅用地240宗，国家企事业单位用地3宗。通过这次试点，形成以户和单位为基础的宗地档案，以及昌盛街第三居民委的地籍分图和土地面积分类统计汇总表等。

　　1988年4月，经黑龙江省人民政府批准，黑龙江省土地管理局决定在全省范围内按市、县行政辖区，开展城镇地籍调查和土地登记工作。要求凡属省行政辖区内的城镇用地（指大、中、小城市和建制镇用地，以及独立于城镇以外的工矿用地），都要以宗地为单位进行地籍调查、地籍测量、评等定级等项工作。

　　1989年3月，黑龙江省土地管理局为进一步搞好城镇地籍调查和土地登记工作，要求在使用权申报之后，必须按照国家土地管理局有关规定，切实搞好土地权属调查和地籍测量工作，使城镇的每宗地都达到“权属合法、界址清楚、面积准确”的要求。

　　1989年9月，根据国家土地管理局颁布的《城镇地籍调查规程》，黑龙江省在城镇地籍调查时，将城镇土地分为10个一级类、24个二级类。10个一级类有：商业金融业用地，工业仓储用地，市政用地，公共建筑用地，住宅用地，交通用地，特殊用地，水域用地，农用地和其他用地。此后城镇地籍调查工作在全省逐步展开，到1990年末，全省已有70个市、县（市）的167个建制镇开展了地籍调查，完成调查面积359.90平方公里，占全省城镇用地总面积的17.99％。

　　1990年11月，国家土地管理局在西安召开全国地籍管理研讨会，研究全国地籍管理发展战略，确定利用十年左右的时间，分两步实施，建立起全国地籍管理制度：第一步用五年左右时间，完成全国3.00万平方公里城镇地籍调查和土地登记、土地定级估价及村庄地籍，初步建立起地籍管理制度；第二步在完成初始地籍的基础上，逐步健全日常地籍管理制度，实现地籍管理规范化、制度化和现代化。

　　1991年，黑龙江省土地管理局根据“西安会议”精神，结合全省实际，确定全省地籍管理工作发展战略，决定以城镇地籍为重点，利用三年左右时间基本完成全省城镇约2000.00平方公里（其中：城市1081.00平方公里、县城418.00平方公里、建制镇501.00平方公里）的地籍调查和土地登记发证任务，以实现城乡土地、地政统管到位，保证土地使用制度改革的顺利实施。同年4月，省土地管理局转发国家土地管理局地籍司印发的《城镇地籍调查成果检查验收办法（试行）》，同时组织各市（地）土地管理局地籍科长，分片进行成果质量检查。1991年全省共有7007人，组成1783个作业组，完成城镇地籍调查1059.00平方公里的检查验收工作，占全省城镇总面积的52.95％。其中：城市地籍调查421.00平方公里，占城市总面积的38.95％；县城地籍调查255.00平方公里，占县城总面积的61.00％；建制镇地籍调查346.00平方公里，占建制镇总面积的69.06％。

　　1992年，黑龙江省土地管理局为了使地籍工作同土地使用制度改革紧密结合，对各地地籍管理工作提出了新的要求：（1）全省地籍工作必须紧紧围绕土地使用制度改革开展工作，努力完成年初省土地管理局与市（地）土地管理局签订的土地管理目标责任状中规定的地籍任务指标；（2）已完成地籍调查和土地登记发证的地方，发生国有土地使用权出让、转让、出租、抵押行为时，要及时进行变更地籍调查，开展变更登记；（3）尚未完成地籍调查的地方，发生国有土地使用权出让、转让、出租、抵押行为时，必须优先对这些宗地进行地籍调查，保证土地使用制度改革的实施；（4）要把地籍调查和清理土地隐形市场结合起来，凡1990年国务院55号令颁布后，擅自出让、转让、出租国有土地使用权的，必须依法查处；（5）农垦、森工系统在城市、建制镇范围内使用的土地，统一由当地县（市）人民政府土地管理局负责进行地籍调查和土地登记发证。两个系统由县以上政府批准使用的农业生产和居住用地，由省驻农垦、森工系统派出机构按《规程》要求开展调查，先造册管理，暂不发证；（6）铁路用地的地籍调查，由当地县（市）人民政府土地管理部门统一组织，按国家的确权规定进行确权；（7）公路、河道等用地，由当地县（市）人民政府土地管理局统一调查，造册管理，不发证；（8）坚持持证用地，发挥土地证的作用。凡国有土地使用权出让、转让、出租、抵押以及翻、改、扩建的，没有土地证的，不予办理土地审批手续和地籍调查。1992年全省共有6592人，组成1961个作业组，累计完成城镇地籍调查1 168.00平方公里，占城镇总面积的58.40％，其中：城市地籍调查累计完成531.00平方公里，占城市总面积的49.12％；县城地籍调查累计完成291.00平方公里，占县城总面积的69.62％；建制镇地籍调查累计完成383.00平方公里，占建制镇总面积的76.45％。此外，村庄地籍调查累计完成1823.00平方公里，占村庄总面积的41.00％。通过地籍调查，解决土地纠纷14731起，其中：城镇土地纠纷13906起，占94.40％；农村宅基地纠纷825起，占5.60％。

　　1993年，全省有6339人，组成1805个作业组，开展城镇地籍调查。年末累计完成城镇调查1443.00平方公里，占城镇总面积的72.15％，其中：城市地籍调查累计完成683.00平方公里，占城市总面积的63.18％；县城地籍调查累计完成344.00平方公里，占县城总面积的82.30％；建制镇地籍调查累计完成416.00平方公里，占建制镇总面积的83.03％。此外，村庄地籍调查累计完成2330.00平方公里，占村庄总面积的48.00％。通过地籍调查，全省共解决土地纠纷18687起，其中：城镇土地纠纷17954起，占96.08％；农村宅基地纠纷733起，占3.92％。经过四年的连续奋战获取的地籍成果，填补了全省建国以来城镇和村庄无地籍资料的空白，为加强土地管理，推进土地使用制度改革，实行土地有偿使用，明晰土地产权，以及旧城改造和土地开发，提供了准确可靠的地籍资料，为建立健全地籍管理制度奠定了基础。

　　1998年开始市（地）级城镇地籍调查成果汇总。绥化地区首先完成城镇地籍调查成果汇总试点，并在全区推广，完成全区成果汇总，摸索了城镇地籍调查成果应用于城镇土地产权管理的途径。此后大庆、鸡西市和集贤县等地陆续在城镇地籍调查成果汇总基础上，坚持在各项用地审批中“持证用地、依证管地”，为加强土地管理及时提供了地籍资料。

　　1999年由于有些城镇无大比例尺基础图件，城镇地籍和土地详查成果在城乡结合部的接边技术问题未能及时解决，再加上缺少经费等原因，全省城镇地籍调查及成果汇总工作进展迟缓。

　　2000年全省123个市、县（市、区），完成初始城镇地籍调查，调查面积2000.00平方公里。

　　2004年，黑龙江省国土资源厅根据省农垦系统的经济条件，在垦区开展了全解析地籍测量工作，到2004年末全省106个农场已有80％开展了城镇地籍调查工作，15个农场地籍调查成果通过省级验收。2005年，黑龙江省垦区有30个农场完成城镇地籍调查成果验收，还有14个农场提出验收申请。森工系统2个林业局开展了城镇地籍调查。

　　2005年末全省完成城镇地籍调查2071.77平方公里，1624455宗地。

　　二、城镇地籍变更调查

　　2002年3月，黑龙江省国土资源厅在全省开展汇总城镇地籍调查数据成果工作中，要求以县（市）为基本汇总单位，统计汇总辖区内各建制镇最新变更调查数据。农垦、森工局场（局）址各类面积数据，按行政辖区报送县（市）统计汇总。个别未完成城镇地籍调查的，必须由市、地提交书面报告，写明原因、工作进展情况及下一步工作安排。

　　2004年，全省采取“一市带一县”的推动摸式，要求各市地必须在市本级选择一个区，在所辖县市选择一个县作为开展城镇更新调查试点。2004年，双鸭山、黑河、七台河、讷河、集贤等市县开展了城镇地籍更新调查。

　　2005年，黑龙江省农垦系统大面积开展解析法城镇地籍调查，双鸭山、鹤岗、牡丹江、黑河、绥芬河、嘉荫、东宁、宝清、杜蒙等市、县利用解析测量成果对原地籍调查成果进行更新。城镇地籍测量的数字化成果有效提高了地籍工作的现代化管理水平。