第一章 土地利用总体规划编制与实施第一节土地利用总体规划编制 一、省级土地利用总体规划 （一）1986～2000年总体规划
1987年7月，根据《土地管理法》关于“各级人民政府编制土地利用总体规划”的规定和国务院办公厅转发国家土地管理局《关于开展土地利用总体规划工作报告的通知》，以及国家土地管理局《请编制黑龙江省土地利用总体规划的通知》中要求黑龙江省进行省级土地利用总体规划编制试点的精神，省人民政府决定组织编制《1986～2000年黑龙江省土地利用总体规划》（以下简称《规划》）。1988年3月，省人民政府成立以副省长戴谟安为组长，各有关委、办、厅、局主要领导为成员的规划领导小组，并在省土地管理局设领导小组办公室，组织省直15个有关部门参加《规划》编制。在编制《规划》过程中，项目主持人，黑龙江省土地管理局副总工程师尤文郁倾注了大量心血，付出了艰辛的劳动。这项规划工作是国家交给的试点任务，他在接到任务后，查阅国内外有关土地利用规划大量资料、文献，对欧美、日本、澳大利亚、台湾等国家和地区及国内土地利用规划的模式和方法进行研究分析，考虑中国土地资源和土地管理的特点和发展趋势，确定黑龙江省土地利用总体规划采用土地控制区域与土地利用调整指标相结合的规划模式。在实际工作中，他从专题研究的题目确定，到专题研究的内容、方法、研究的途径都做出了科学的指导。《规划》突破了国内外原有的规划模式，是规划理念和规划方式的一次创新，为全国提供了一个科学的、操作性强的切合中国实际的规划模式。经过近两年努力，1989年3月完成《规划》的编制。
《规划》遵循“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策和以农业为基础，各业用地统筹兼顾，全面规划，合理布局，科学开发，综合整治，不断提高土地利用率、集约度和土地综合效益的基本方针，确定2000年的目标为：初步实现土地资源的优化配置和有计划地合理利用，用地结构趋于合理，土地资源保护取得初步成效，土地利用率比1985年提高5％，达到80％以上，耕地总面积保持在1133.33万公顷以上，人均耕地保持在0.27公顷左右，森林覆盖率达到40％以上，土地生态环境开始向良性循环转化。
《规划》明确了全省6个地域的土地利用方向和2000年用地结构：（1）大兴安岭地域，以林业为主，加强林业基地建设，发展采金、采煤业，适当发展农牧业，提高农、牧产品自给能力。（2）小兴安岭地域，分2个亚地域：岭西南亚地域，土地利用方向以农业为主，农林牧结合，建设商品粮、豆和商品木材基地，发展工矿业和旅游事业；岭东北亚地域，土地利用方向以林业为主，林农牧结合，建设用材林、木材加工、商品粮和钢铁生产基地，发展边贸、旅游事业。（3）三江平原地域，分3个亚地域：西部亚地域，土地利用方向以农业、矿业为主，提高煤、电和化工生产能力，大力发展农林牧渔业，加强矿区副食品基地建设；东部亚地域，土地利用方向以农业为主，农林牧结合，建设商品粮基地，发展牧、渔、苇、边贸事业；南部亚地域，土地利用方向以农业为主，农林牧结合，发展渔、苇、边贸和旅游事业。（4）张广才岭、老爷岭地域，分2个亚地域：老爷岭亚地域，土地利用方向以林业、农业为主，林农副相结合，建设永久性的用材林生产基地和多种经营基地，发展水稻生产和养殖业，以及烟草、人参等栽培业，发展采矿和旅游事业；张广才岭西部亚地域，土地利用方向以农业、林业为主，加强农业基础设施建设，农林牧副渔全面发展。（5）松嫩平原东部地域，分2个亚地域：东北平原丘陵亚地域，土地利用方向以农业、工业为主，农牧林结合，建设商品粮、豆、薯、猪生产基地，发展旅游事业；西南平原亚地域，土地利用方向以农业、牧业为主，建设商品粮、乳、糖生产基地，农牧林综合发展。（6）松嫩平原西部地域，土地利用方向以农业、牧业、工业为主，建设肉、毛、乳、糖、苇、渔、粮食生产基地和石油、石化、机械、冶金工业基地，发展旅游事业。
《规划》根据土地适宜用途和社会经济发展需要，将全省土地划分为城镇、农业、农牧兼用、牧用、林业、自然保护6类用地控制区域，并明确各区土地利用管理措施，作为实施土地利用宏观调控、土地利用结构调整、基础设施建设和编制市、县级土地利用总体规划的指导依据。6类用地控制区域是：（1）城镇区域，即城镇建设用地控制区域，总面积31.53万公顷，占全省土地总面积的0.7％。（2）农业区域，是粮、豆、薯、菜、经济作物和畜产品的生产基地，发展农业所需要的用地控制区域，总面积1562.29万公顷，占全省土地总面积的34.4％。（3）农牧兼用区域，即综合发展农牧业需要的用地控制区，总面积244.34万公顷，占全省土地总面积的5.4％。（4）牧用区域，指专门用作畜牧业割草、放牧的草场而实行控制与保护的区域，总面积307.71万公顷，占全省土地总面积的6.8％。（5）林业区域，即发展林业所需要的用地控制区域，总面积2229.81万公顷，占全省土地总面积的49.0％。（6）自然保护区域，即保护自然环境所需要的用地控制区域，总面积136.00万公顷，占全省土地总面积的3％，其中包括现有国家级和省级自然保护区16处，面积75.98万公顷。此外，还有192.21万公顷水域、重沼泽、重盐碱地等，未划入用地控制区域。
《规划》确定的全省2000年指导性土地利用调整指标：耕地1171.14万公顷，比1985年增加35.16万公顷，；园地8.26万公顷，比1985年增加2.75万公顷；林地2145.25万公顷，比1985年增加60.58万公顷；牧草地466.88万公顷，比1985年增加91.24万公顷；居民点及工矿用地126.83万公顷，比1985年增加10.63万公顷（其中增加城市用地3.88万公顷，县镇、建制镇和农村居民点用地4.94万公顷，特殊用地0.04万公顷，工矿用地1.77万公顷）；交通用地48.10万公顷，比1985年增加2.31万公顷；水域172.99万公顷，比1985年增加15.76万公顷；未利用土地406.87万公顷，比1985年减少218.43万公顷，减少的去向：开发为耕地、园地、林地、牧草地和建设用地。
《规划》特点：（1）是以1985年完成的全省土地资源概查为基础编制的；（2）是在全国总体规划未编制之前编制的，国家没有对黑龙江省下达用地控制指标；（3）是全国第一个省级土地利用总体规划；（4）是全国第一次采用土地利用控制区域与土地利用调整指标相结合的模式编制的土地利用总体规划。
1989年5月，黑龙江省土地利用总体规划试点成果通过国家土地管理局验收和专家鉴定，鉴定委员会认为：规划的技术路线正确，方法先进，并能借鉴国内外经验选用划分土地利用控制区域与土地利用调整指标相结合的规划模式。该项试点成果填补了我国省级土地利用总体规划的空白，达到了国内同类研究的领先水平，某些方面达到或者接近国际先进水平。同年11月，省人民政府将《规划（草案）》上报国务院，1990年8月国务院批准实施。
（二）1997～2010年总体规划
《1986～2000年黑龙江省土地利用总体规划》经过几年的实施，在加强土地宏观管理，保护耕地，合理开发利用土地资源，协调各业用地矛盾等方面发挥了重要作用。但是，随着形势的发展变化，特别是党中央、国务院提出耕地总量动态平衡的战略目标和全省土地利用现状调查的完成，规划中确定的土地利用目标和主要用地指标已经明显不适应新形势下土地管理工作的要求，规划提出的土地利用方针、政策和措施与转变土地利用方式和实行严格的土地用途管制要求也有较大差距。1997年8月，黑龙江省人民政府根据中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和国家土地管理局《关于认真做好土地利用总体规划编制、修订实施工作的通知》的要求，开始编制《1997～2010年黑龙江省土地利用总体规划》（以下简称《1997～2010年规划》）。省人民政府成立了以副省长孙魁文为组长的规划修编领导小组。《1997～2010年规划》以新修订的《土地管理法》和中发［1997］11号文件为依据，以《黑龙江省国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》为指导，按照对土地实行严格用途管制的要求，把保护耕地、严格控制非农业建设用地作为重点，统筹安排各业用地，努力实现土地利用方式的转变，促进土地资源的集约利用和优化配置，为保障全省国民经济持续、快速健康发展服务。1997年12月完成《1997～2010年规划》的编制。
《1997～2010年规划》确定的2010年土地利用目标是：全省耕地面积保持在1190.5万公顷；增加有林地面积51.79万公顷，森林覆盖率达到48％；适当增加牧草地面积；全省耕地减少量控制在23.92万公顷以内，耕地补充量达到30.98万公顷，净增耕地7.06万公顷。
《1997～2010年规划》根据国家下达的主要用地控制指标和全省土地利用目标，结合各部门土地需求量，确定到2010年全省土地利用结构为：（1）农用地由3961.06万公顷增加到4055.41万公顷，占全省总面积的85.70％。①保持全省耕地总量动态平衡。按照中央提出的耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量的要求，耕地由1183.44万公顷调整到1190.50万公顷，净增耕地7.06万公顷。全省耕地减少量控制在23.92万公顷（其中：非农业建设占用耕地7.35万公顷，退耕还林9.89万公顷，灾害毁损耕地6.68万公顷），耕地补充面积30.98万公顷（其中：开发29.42万公顷，复垦0.6万公顷，土地整理0.96万公顷）。②园地由5.27万公顷调整到11.17万公顷，增加5.90万公顷。③林地由2425.36万公顷调整到2477.15万公顷，增加51.79万公顷；森林覆盖率由46％提高到48％。④牧草地由238.02万公顷调整到264.42万公顷，增加26.40万公顷。⑤水面由108.97万公顷调整到112.17万公顷。（2）建设用地由192.84万公顷调整到212.14万公顷，占全省土地总面积的4.5％。新增建设用地控制在19.30万公顷，其中占用耕地控制在7.35万公顷。①城乡居民点用地由96.31万公顷调整到101.81万公顷，增加5.50万公顷；其中城镇用地由20.76万公顷调整到26.26万公顷，农村居民点75.55万公顷保持不变。②独立工矿用地由11.82万公顷调整到14.62万公顷，增加2.80万公顷；其他用地由4.71万公顷调整到5.91万公顷。③交通用地由45.98万公顷增加到49.58万公顷，增加3.60万公顷。④水利设施用地由34.02万公顷增加到40.22万公顷，增加6.20万公顷。（3）未利用土地由575.80万公顷调整到462.15万公顷，占全省土地总面积的9.8％。
参照上一轮土地利用总体规划，《1997～2010年规划》将全省划为五个主要土地利用区域：（1）大兴安岭山地林业区；（2）小兴安岭低山地农业区；（3）松嫩平原农牧区；（4）三江平原农业区；（5）张广才岭、老爷岭山地农林区。
《1997～2010年规划》是以1996年完成的全省土地资源现状调查的数据为基础，在全国总体规划指标控制下编制的，耕地保有量、建设用地总量、土地开发整理补充耕地总量、生态退耕等主要用地指标均执行国家规划下达的控制指标；规划重点是保护耕地和严格控制建设用地，并将各主要用地指标直接分解到县级规划；没有划分用地控制区。
1998年3月，省政府将《1997～2010年黑龙江省土地利用总体规划》上报国务院，1999年7月国务院批准实施。
2005年6月，国务院办公厅《转发国土资源部〈关于做好土地利用总体规划修编前期调研工作意见〉的通知》（以下简称《通知》）。根据《通知》要求，黑龙江省在新形势下，为了全面落实科学发展观、改变传统的土地利用模式，以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约和集约使用土地为核心，开展规划实施评价、基础调查、资料搜集、课题研究和政策建议的论证等规划修编前期工作，为进行土地利用总体规划的修编打好基础。从节约和集约用地、严格保护耕地的根本指导方针和实现“五个统筹”的要求出发，围绕落实规划修编的基本原则和目标，有针对性地开展重大问题的政策研究，为指导地方各级规划修编提供科学依据，提出开展六个方面的研究课题：（1）如何加强耕地和基本农田保护问题；（2）如何促进节约和集约利用问题；（3）如何优化城乡用地结构和布局问题；（4）如何统筹区域土地利用问题；（5）如何协调土地利用与生态环境建设问题；（6）如何强化规划管理保障措施问题。到2005年末，黑龙江省对上一轮土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作仍在继续进行。
二、市（地）级总体规划 （一）1986～2000年总体规划
1987年12月，国务院办公厅《转发国家土地管理局〈关于开展土地利用总体规划工作报告〉的通知》要求，土地利用总体规划按行政区划分为全国、省级、市县级三个基本层次。
1994年5月，根据国家要求，黑龙江省土地管理局研究确定，全省不开展目标年2000年的市（地）级土地利用总体规划，但地级市的市区（市本级）可按县级规划要求，编制土地利用总体规划。
（二）1997～2010年总体规划
1997年4月，中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，规定各级人民政府按照耕地总量动态平衡的要求，以保护耕地为重点，统筹安排各业用地，进行规划编制。凡是不符合要求的，都要重新进行土地利用总体规划的修编工作。同年9月，省政府办公厅决定在全省开展土地利用总体规划编制、修订和实施工作，要求各级人民政府加强领导、组织力量积极完成土地利用总体规划编制、修订工作。
1997年11月，哈尔滨市人民政府开始修订、编制《1997～2010年哈尔滨市土地利用总体规划》（以下简称《1997～2010年规划》）。市人民政府成立以主管副市长为组长的市土地利用总体规划领导小组，并在市土地管理局设立办公室。《1997～2010年规划》确定的全市土地利用结构调整指标：（1）农用地由464.12万公顷调整到470.11万公顷，增加5.99万公顷。①耕地由181.28万公顷调整到180.27万公顷，减少1.01万公顷（市区由82597.60公顷调整到78866.70公顷）；②园地由1.16万公顷调整到1.32万公顷，增加0.16万公顷（市区由696.70公顷调整到766.60公顷）；③林地由261.91万公顷调整到264.45万公顷，增加2.54万公顷（市区由5811.60公顷调整到8000.00公顷）；④牧草地由7.89万公顷调整到10.91万公顷，增加3.02万公顷（市区由1820.6公顷调整到2400.00公顷）；⑤水面由11.88万公顷调整到13.16万公顷，增加1.28万公顷（市区由11244.6公顷调整到10528.60公顷）。（2）建设用地由30.58万公顷，调整到33.45万公顷，增加2.87万公顷。①城市建设用地由2.83万公顷，调整到3.82万公顷，增加用地0.99万公顷，其中占用耕地0.52万公顷（市区由19105.10公顷调整到24219.00公顷，其中占用耕地2100.80公顷）；②城镇建设用地由0.96万公顷调整到1.22万公顷，增加0.26万公顷，其中占用耕地0.03万公顷（市区由1087.50公顷，调整为1067.70公顷）；③农村居民点用地由13.93万公顷调整到14.33万公顷，增加0.40万公顷（市区由7858.20公顷调整到7446.70公顷）；④独立工矿用地由1.87万公顷调整到1.86万公顷，减少0.01万公顷（市区由4911.90公顷调整到4600.00公顷）；⑤交通用地由7.16万公顷调整到7.74万公顷，增加0.58万公顷，其中占用耕地0.35万公顷（市区由5284.30公顷调整到6461.80公顷）；⑥水利设施用地由3.00万公顷调整到3.68万公顷，增加0.68万公顷，其中占用耕地0.01万公顷（市区由2832.70公顷调整到3170.90公顷）。（3）未利用土地由35.98万公顷调整到27.12万公顷，减少8.86万公顷（市区由23499.00公顷调整到17164.40公顷）。
《1997～2010年规划》将全市土地划为7个土地利用分区：（1）农业用地区，面积190.05万公顷，占土地总面积的35.8％，其中耕地178.15万公顷，占农业用地区面积的89.5％。分2个亚区：①基本农田保护区，面积158.08万公顷，占农业用地区内耕地的88.7％，占全市耕地面积的87.2％；②一般农田区，面积31.97万公顷，占农业用地区19.4％。（2）林业用地区，面积264.80万公顷，占土地总面积的49.9％，主要分布在阿城、五常、尚志、方正、木兰、通河、延寿等县（市）。（3）牧业用地区，面积9.49万公顷，占全市土地总面积的1.8％。（4）城市建设用地区，面积17.01万公顷，占土地总面积的3.2％，其中哈尔滨市区25567.60公顷。（5）特殊用地区，面积0.26万公顷，占全市总面积的0.1％。（6）自然风景保护区，包括哈尔滨市区太阳岛、长岭湖自然风景保护区、尚志市黑龙宫自然保护区、阿城市玉泉旅游区、宾县二龙山水库自然风景区、方正县森林公园等。（7）其他用地区，指江河、水库坑塘滩涂及未利用土地等，面积43.76万公顷，占土地总面积的8.2％。
1999年7月，需报请国务院批准的城市土地利用总体规划的哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆、鸡西、鹤岗、伊春8个地级市规划编制与修订工作全部完成。双鸭山、七台河、黑河3个市需经省政府批准的城市土地利用总体规划修编也已完成。双鸭山、七台河、黑河市及大兴安岭、绥化地区没有开展市（地）级土地利用总体规划。
2004年7月，黑龙江省国土资源厅决定在全省开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作，要求按时完成地市级土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作，新一轮规划指标预测，要以2003年土地利用现状数据为基础，严格按照国家标准进行。到2005年末，各市地的规划前期调研工作，正在继续进行。
三、县（市）级总体规划 （一）1986～2000年总体规划
1987年5月，穆棱县被列为全国第一批县级土地利用总体规划试点县之一，穆棱县政府成立以县长为组长，各有关部门负责人和穆棱、八面通两个林业局负责人参加的土地利用总体规划领导小组，并在县土地管理局设领导小组办公室。因该县尚未完成土地利用现状详查，只能利用中国科学院卫星地面接收站1986年TM卫片，通过室内解译和外业调绘编制的1∶50000土地利用现状图作为规划底图。试点从1987年7月开始，1989年4月编制完成。根据土地适宜用途和经济发展与保护环境的需要，规划把全县土地划分为5个一级用地区和12个二级用地区：（1）农业用地区。分布在河谷盆地和丘陵漫岗，总面积15.79万公顷，占全县总面积的24％。下分6个二级区：①高产农田保护亚区，分布在河谷盆地，面积1.50万公顷；②低产田改造亚区，分布在坡度6°～15°水土流失比较严重的地区，面积4.20万公顷；③农业后备资源亚区，分布在现有林区，坡度≤6°，土层厚度≥20厘米，面积3.73万公顷，其中可垦荒地3.67万公顷；④牧草亚区，分布于河谷、水系两侧天然草地和坡度6°～15°的荒草地，面积2.84万公顷；⑤晒烟基地亚区（复合区），分布于下城子、马桥河镇的岗地，面积0.40万公顷；⑥基本农田保护亚区，分布在坡度缓、土层较厚的丘陵漫岗地，面积3.53万公顷。（2）林业用地区。主要分布于坡度15°以上的低山丘陵地带，面积49.09万公顷，占全县总面积的75％，其中：有林地42.23万公顷。（3）城镇用地区。面积0.34万公顷，包括现有6个镇和规划建设的两个镇，以及县城菜田保护区。（4）矿产资源开发区（复合区）。集中在河西乡，主要有黄金、煤、石墨、大理石和花岗岩等资源，面积3.54万公顷。二级用地区为采金复垦区，分布于雷锋河流域，面积1.58万公顷，1979年以来采金破坏的耕地和牧草地已大部复垦。（5）自然保护区（复合区）。分布于南部森工施业区内，面积19200公顷，下分4个二级区：①红松母树亚区，面积1666.67公顷；②团结水库水源涵养亚区，位于穆棱河上游共和乡境内，面积4400.00公顷；③奋斗水库水源涵养亚区，位于穆棱河上游，面积1.31万公顷；④重点文物保护亚区，有小四方山城、大石头河古墓、凉台山古城3处省级文物保护区，面积14.60公顷。
穆棱县以1986年为规划基期，2000年为规划末期确定全县指导性土地利用调整指标。为保证规划末期耕地总面积的相对稳定，规划期内需开荒0.70万公顷。规划末期林地增加4.38万公顷，牧草地增加1.64万公顷。
1991年，省土地管理局制定《黑龙江省县级土地利用总体规划规程》。1991年4月～9月，安达市进行县级土地利用总体规划试点。安达市总体规划主要方法是：土地利用分区和土地利用指标调整相结合；县级规划和乡级规划结合，将用地指标落实到乡、村；总体规划和专项规划相结合；总体规划和用地计划相结合。试点后，省土地管理局规划处在安达市举办县级总体规划培训班。安达市试点经验和规划方法，对全省开展县级总体规划起到示范和推动作用。
1991年7月～1993年末，哈尔滨市人民政府编制《1990～2000年哈尔滨市区土地利用总体规划》。市政府组成以主管副市长为组长的领导小组，在市规划土地管理局设置了领导小组办公室，抽调专业技术干部组成专职规划班子，组织市直有关委、办、局和各区规划土地局参加规划编制。土地利用总体规划注意与同时开展的城市建设总体规划修订紧密结合，与其他建设用地的各种专项规划相互协调，并将基本农田保护区规划纳入土地利用总体规划。规划前期，开展了市区土地利用规划、土地适宜性评价、人口预测、土地需求量预测、城市用地规模、环境质量评价及土地人口承载力等专题研究，为规划编制提供了科学依据。该市区总体规划的特点是与各区、乡（镇）总体规划上下结合，同步进行，并把划入基本农田保护区的水田、旱地、菜地等落实到各村、落实到地块。
到1993年末，全省有穆棱、桦川、肇东、安达、大庆、巴彦、鸡西、肇州、克东、讷河、绥化、青冈、呼兰、呼中、依安、哈尔滨、双城、克山等18个市县（区）完成市县级土地利用总体规划编制。
1994～1996年末，宾县、方正、阿城、五常、依兰、龙江、拜泉、富裕、绥芬河、海林、林口、肇源、杜蒙、鸡东、密山、虎林、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、鹤岗、伊春、双鸭山、七台河、海伦、庆安、绥棱、兰西、漠河、松岭等市县（区）陆续完成市县级规划编制。
（二）1997～2010年总体规划
1997年11月，绥化市人民政府开展了绥化市土地利用总体规划修编工作。国家土地管理局将绥化市土地利用总体规划修编（以下简称《1997～2010年规划》）列入全国开展县级规划修编首批六个试点县之一。市人民政府成立了以市长为组长的规划领导小组，并在土地管理局设立办公室，负责总体规划修编的具体工作。规划基期年为1996年，规划末期为2010年。《1997～2010年规划》确定的用地控制指标为：（1）农用地由239275.60公顷调整到242342.20公顷，增加3066.60公顷。①耕地由194666.70公顷调整到193333.30公顷，减少1333.40公顷，基本保持耕地总量动态平衡；②园地238.20公顷，面积不变；③林地由19725.60公顷调整到21392.30公顷，增加166.70公顷；④牧草地15533.30公顷，面积不变；⑤水面由9111.80公顷调整到11845.10公顷，增加2733.30公顷。（2）建设用地由29740.50公顷调整到31825.90公顷，增加2215.50公顷。①居民点用地由15635.10公顷调整到17195.00公顷，增加155.90公顷；②独立工矿用地由648.80公顷调整到748.80公顷，增加100.00公顷；③交通用地由5636.80公顷调整到5872.30公顷，增加235.50公顷；④水利设施用地由7781.00公顷调整到7971.00公顷，增加190.00公顷；⑤其他建设用地由38.80公顷调整到168.90公顷，增加130.10公顷。（3）未利用土地由6624.10公顷调整到1342.00公顷，减少5282.10公顷。
《1997～2010年规划》将全市土地按主要用途划分为6个土地利用区：（1）农业用地区，面积248730.30公顷，占土地总面积的90.2％。分4个亚区：①基本农田保护区，面积165466.10公顷，占耕地总面积的85％；②一般农田区，面积27867.20公顷，占耕地总面积的15％；③林业用地区，面积21725.60公顷，占土地总面积的7.9％；④牧业用地区，面积15533.30公顷，占土地总面积的5.6％。（2）城乡建设用地区：①市区城市用地28.40平方公里，增加10.33平方公里，其中耕地9.33平方公里；②建制镇用地1194.20公顷，增加196.60公顷；③农村居民点用地13159.90公顷，增加330.00公顷。（3）土地开垦区，面积2000公顷。（4）自然保护区，面积1196.5公顷。（5）水域，面积19388.1公顷。《1997～2010年规划》确定的土地保护、整理、复垦和开发指标：（1）基本农田保护面积16.54万公顷，占耕地总面积的85％。（2）开垦荒地1133.40公顷。（3）村屯建设用地整理，增加耕地27.00公顷；农田整理，增加耕地1000.00公顷。
1998年5月绥化市总体规划试点工作完成后，黑龙江省土地管理局要求各市、县尽快开展总体规划编制工作，各市、县积极组织技术力量，筹集资金开展规划，在编制规划工作中涌现出一批先进人物。林甸县土地管理局的汪新强就是其中一员。编制县级土地利用总体规划，专业性强，工作量大，别的县都是花钱请别人干，编制经费少则5万～6万，多则十几万。可当时林甸县土地管理局的经费紧张，发工资都困难，哪有钱请人干，这时汪新强站出来：“这笔钱咱省下来，如果信任我，我来干！”接过编制规划工作任务后，汪新强在上班时间仍然处理日常事务，而收集资料、绘制图件、现场测量的事只能放在自己的休息日和节假日时间。全县125个行政村，各个村镇的田间地头、草场林地，到处都留下他的身影。白天辛辛苦苦跑外业，晚上回来接着做内业。近一年时间汪新强周末没有休息过，跑遍了全县125个行政村，从全县的总体规划图到各个乡镇的总体规划图，他靠手工绘制了300多张，圆满完成了林甸县及各乡镇的土地利用总体规划的编制工作，经检查完全符合技术规范要求。
到1999年末，全省各县（市）都完成县级总体规划编制和修订工作。
2002年国土资源部将呼兰县土地利用总体规划修编列为国家县级总体规划的试点单位。
2004年黑龙江省国土资源厅在佳木斯、阿城、双城3个市县开展县级规划修编试点。同年7月，黑龙江省国土资源厅下发《关于转发国土资源部〈关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知〉的通知》，要求凡是提出土地利用总体规划修编的县（市）要先结合规划实施情况进行一次全面评估，报省国土资源厅审查。到2005年末，承担试点任务的三个市的修编前期调研工作仍在继续进行。
四、乡（镇）级总体规划 （一）1986～2000年总体规划
1991年4月，黑龙江省土地管理局根据安达市县级土地利用总体规划试点经验，决定全省乡（镇）级土地利用总体规划的编制与县级总体规划同步进行，工作重点：（1）具体落实县级规划用地调整指标；（2）具体落实集镇和自然村居民点用地规模与范围；（3）具体落实基本农田保护区的界线和地块，建立责任制；（4）在县级规划的各用地区内，具体落实每块土地的规划用途。乡级总体规划图比例尺为1∶10000～1∶25000。
1996年末，黑龙江省48个县完成了乡镇级土地利用总体规划，1986～2000年乡镇级土地利用总体规划编制工作结束。
（二）1997～2010年总体规划
1997年全省开展1997～2010年乡（镇）级总体规划的编制和修编工作，规划内容和要求与上一轮乡（镇）级总体规划一致。至1999年末全省1205个乡（镇）全部完成。
2003年5月，黑龙江省国土资源厅决定开展县乡级土地利用总体规划修编试点，将佳木斯市长青乡列为全省乡级土地利用总体规划修编试点单位。到2005年末，试点工作在继续进行。
五、农垦与森工系统总体规划 1997年11月，黑龙江省农垦总局根据黑龙江省人民政府办公厅《关于全面开展土地利用总体规划编制和修订工作的通知》，组织农垦各分局和农场开始编制1997～2010年农垦系统土地利用总体规划。
1997年11月开始编制各农场土地利用总体规划，1998年5月完成。1998年10月由省土地管理局检查验收，按检查验收意见修改后，由农垦总局汇总，编制《黑龙江省农垦系统1997～2010年土地利用总体规划》（以下简称《农垦规划》）。
《农垦规划》确定土地利用调整指标和布局：（1）耕地由2204768.50公顷调整到2275282.80公顷，净增耕地70514.30公顷。（2）园地由9655.20公顷调整到7942.90公顷。（3）林地由1054500.60公顷调整到1079868.10公顷，增加25367.50公顷。（4）牧草地由301717.20公顷，调整到288538.20公顷。（5）水面由162842.90公顷调整到165599.60公顷。（6）居民点及工矿用地由89928.00公顷调整到96619.90公顷。（7）交通用地由73088.60公顷调整到73395.60公顷。（8）水利设施用地由142297.00公顷调整到144375.10公顷。（9）未利用土地由1246741.10公顷调整到1153916.9公顷。《农垦规划》将农垦用地分为3个土地利用区：（1）农用地区，总面积3817231.60公顷。（2）建设用地区，总面积314390.60公顷。（3）未利用地区，总面积1153916.90公顷。在《农垦规划》指导下，编制三个专项规划：（1）基本农田保护区规划，规划面积1940875.40公顷，保护率达到88％。（2）土地开发、整理、复垦规划，规划开发耕地97929.90公顷，土地整理新增耕地137.80公顷。（3）自然保护区规划，三江平原东部湿地已列入国家重点保护区，包括洪河自然保护区（国家级），挠力河、青龙河、乌苏里江保护区（省级）等。规划期列为保护区的有红旗农场七星河保护区、鸭绿河农场保护区、八五三农场蛤蟆通保护区、二九〇农场施家岛保护区、查哈阳农场太平湖保护区等。
《农垦规划》于1998年5月编制完成，1998年10月由省土地管理局验收，1999年12月经省政府批准实施。
2001年6月，黑龙江省国土资源厅驻森工总局国土资源局，组织开展森工系统土地利用总体规划编制工作。2001年7月规划各项基础工作均已完成，并将规划成果报送森工总局审核。同年12月3日，国家林业总局下发《关于确认国有重点林区林业局经营范围内未造林地用途的函》，提出“各林业局经营范围内的各类土地都是国家规划用于林业发展的林地。虽然目前有一部分多种经营用地，但随着天然林保护工程的进一步实施，今后都将逐步还林”。据此，省森工总局没有上报森工系统土地利用总体规划。
