第二节 总体规划实施与土地利用计划管理 一、总体规划实施 1990年8月，《黑龙江省土地利用总体规划》经国务院同意由国家土地管理局批复，批复说：原则批准《黑龙江省土地利用总体规划》，可开始实施。在实施中，要注重发挥你省土地资源总面积大、可利用土地多、土壤肥沃等优势，为实施全省经济和社会发展战略目标提供良好的土地条件。你省是国家重要商品粮基地，目前粮食单产潜力比较大，发展农业以改造中低产田为主，并与适当开荒相结合，达到粮食生产的规划指标。今后在规划实施过程中，在不违背规划原则的前提下，可视情况变化作必要的调整，但涉及原则性的修改需按规定的报批程序上报审批。
1990年11月，黑龙江省人民政府发出《关于实施〈黑龙江省土地利用总体规划〉的通知》（以下简称《通知》），要求各行署和市、县人民政府及省政府各有关部门认真实施经国务院批准的《黑龙江省土地利用总体规划》（以下简称《规划》），按照《规划》确定的土地利用控制区域的基本用途和用地调整指标，合理安排各项用地布局，加强土地资源的保护和整治，克服短期行为。县级以上政府必须坚持依法审批建设用地，防止发生滥用、浪费土地资源现象。对违反《规划》，造成土地利用不合理或使土地资源遭到破坏的，要追究有关领导和当事者的责任。《通知》要求县级人民政府要尽快组织编制县级土地利用总体规划，加强土地利用的宏观控制和计划管理，尚不具备编制土地利用总体规划条件的地方，可根据需要先编制菜田保护区、基本农田保护区、优质草原保护区等专项规划。省直各有关部门和中直单位要根据《规划》要求，编制本部门用地计划，纳入省的中期和年度用地计划，未列入用地计划的建设项目，今后原则上不予审批用地。1990年12月，黑龙江省土地管理局向各级土地管理部门转发了省政府《通知》，要求各级土地管理部门在实施《规划》中，主动向当地政府提出工作方案，加强宣传，并尽快组织力量编制县级土地利用总体规划。
1991年2月，黑河地区召开土地管理工作会议，行署副专员孙作舟根据省政府关于实施《黑龙江省土地利用总体规划》的要求，提出该地区到1995年的土地利用目标是：基本消除过去不合理开发土地所造成的危害，初步实现土地资源有计划地合理利用，土地资源保护取得初步成效，土地利用率比1985年提高2％～3％，达到70％以上，耕地将扩大到94.67万公顷以上，人均耕地将达到0.58公顷左右，森林覆盖率达到43％以上，土地生态环境开始向良性循环转化。同时要求各市县政府根据这一目标，制定土地利用总体规划，划定菜田保护区、基本农田保护区和优质草原保护区，确定土地利用方向和主要用地的调整指标。
1991～1994年全省各级土地管理部门加强建设用地宏观管理，对建设用地实行指标控制，压缩不合理占用耕地项目60多个，节约耕地2000多公顷。
到1995年，《黑龙江省土地利用总体规划》已经实施五年，市、县级土地利用总体规划也进入实施阶段，对合理配置土地、保护耕地起到了宏观指导作用。1989年以前，农村居民点建房每年占地约1300公顷，其中占用耕地约330公顷，而1990～1995年农村居民点建房占地仅为700公顷左右（下降45％），其中占用耕地不足150公顷（下降55％）。1990～1995年，国家每年下达给黑龙江省非农业建设用地计划为1万多公顷，其中占用耕地5000多公顷。但每年黑龙江省建设用地实际占用量仅是国家计划的40％，其中占用耕地为国家计划的70％。1995年，全省增加耕地3.93万公顷，减少耕地2.79万公顷，增减相抵当年净增1.14万公顷，是1990年以来连续保持耕地面积稳中有增的第五个年头。
1997年4月，为加强土地管理切实保护耕地，黑龙江省土地管理局要求，严格建设用地的审批管理，在建设项目可行性研究报告评审阶段，土地管理部门就要对项目用地进行预审，凡是不符合土地利用总体规划的、城市内的建设项目不符合城市总体规划的、未纳入年度计划的，以及不符合土地管理法规和建设用地有关规定的建设项目，都不得批准用地，项目不得开工建设。严格控制大城市建设用地规模，特别要严格控制中等城市和小城市用地。大城市的建设用地规模，到2000年应控制在经批准的总体规划的近期规划范围内，不得再扩大。
1997年7月，中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府为认真贯彻落实中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求充分发挥土地利用总体规划的整体作用，城市总体规划要与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划。严格控制城市用地规模，对已批准和待批准的大中城市建设规划分别进行重新复核和审核，凡是原规划用地规模过大的，要坚决压缩到标准控制规模以内。
通过实施土地利用总体规划，1997年底全省开发复垦增加耕地53380公顷，同年各类建设占用、自然灾害、农业结构调整和农村个人建房占用共减少耕地37109公顷，增减相抵净增16271公顷，实现了耕地总量动态平衡。
1999年2月，黑龙江省土地管理局转发国土资源部《土地利用总体规划审查办法》（以下简称《办法》）。按《办法》规定，省会城市哈尔滨、非农业人口50万人以上的齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆、鸡西、伊春、鹤岗8个城市的土地利用总体规划，经省政府审查同意后报国务院批准。
1999年3月，黑龙江省土地管理局根据国土资源部发布的《土地利用年度计划管理办法》，要求全省严格依据土地利用总体规划，控制建设用地总量；土地利用年度计划一经下达，必须严格执行；没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地。
1999年6月，黑龙江省建设委员会、省土地管理局联合发文，具体规定78个县级以上城市（含县镇）用地规模，严格控制城市外延，使城市发展规模控制在省级规划确定的用地规模之内。
1999年7月，国务院批准实施《1997～2010年黑龙江省土地利用总体规划》，同年批准实施哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯，牡丹江、大庆、鸡西、鹤岗、伊春8个城市《1997～2010年土地利用总体规划》。同年10月，黑龙江省政府批准实施全省其余各市、县及103个国营农场《1997～2010年土地利用总体规划》。
2000年1月，黑龙江省土地管理局根据新修订的《黑龙江省土地管理条例》，要求城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模；土地利用总体规划经依法批准后，县以上人民政府应当制定具体办法，保证土地利用总体规划的贯彻实施；开展土地整理、农业内部结构调整需要退耕还林、还牧、还渔的应当按照土地利用总体规划有计划进行；土地行政主管部门根据土地利用总体规划、土地利用年度计划、用地定额标准、征地补偿、安置费用等，对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告，未取得建设项目用地预审报告的，不得批准立项。
同年6月，黑龙江省国土资源厅转发国土资源部《关于印发〈开展土地利用规划实施管理工作若干意见〉的通知》，要求：（1）全省各级土地行政主管部门要充分认识规划在土地管理工作中的基础地位和“龙头”作用，切实加强规划实施管理，保障土地利用和管理目标的实现。（2）严格执行建设项目用地预审制度，不符合土地利用总体规划和法规规定的建设项目不得通过用地预审。切实做好农用地转用的规划审查工作，在建设用地项目报批过程中，由负责规划的职能部门出具审核意见，对建设项目是否符合规划、计划负责。土地开发、复垦、整理项目的立项，必须依据土地利用总体规划或土地开发、复垦、整理专项规划。（3）尽快制定《土地利用规划实施管理办法》，完善规划法规体系。（4）搞好规划实施的试点示范工作。
2000年6月，省国土资源厅与省计划部门联合制定《黑龙江省建设项目用地预审管理办法（试行）》（以下简称《办法》），详细规定预审原则、程序，并对建设项目用地预审必备材料提出明确要求。《办法》规定预审的主要内容是：建设项目用地是否符合土地利用总体规划和农用地转为建设项目用地年度计划；建设项目用地是否符合国家土地供地政策；建设项目用地规模是否合理；耕地占补方案是否落实等。
2000年6月，黑龙江省国土资源厅决定开展土地利用总体规划实施试点，将绥化市土地管理局列为国土资源部规划实施试点单位，鸡西市土地管理局、省驻农垦九三分局土地管理局为省厅规划实施试点单位。要求各试点单位，结合实际情况选择一个乡（镇）、农场作为下一级规划实施试点。
同年7月，黑龙江省国土资源厅根据国土资源部《关于国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》，规定：（1）未纳入土地利用总体规划的单独选址建设项目，原则上不得提供建设用地。对国务院（包括国务院有关部门和国家计划单列企业）、省级人民政府批准的交通、能源、水利水电等基础设施建设项目，虽未纳入规划，但已经通过建设项目用地预审的，按照建设项目用地预审意见的具体要求及时调整规划。对在规划文本中已作安排，但由于选址未定，没有落实在规划图上，或规划文本和规划图已作安排，但用地位置需作调整的单独选址建设项目，可以按规定对规划作局部调整。（2）城市人民政府申请城市分批次建设用地，地块选址不得超出土地利用总体规划确定的城市建设用地范围。因特殊原因，小部分建设用地确需超出土地利用总体规划确定的城市建设用地范围的，经批准可以按规定对规划作局部调整。
2001年10月，黑龙江省国土资源厅对于实行建设项目预审制度提出明确要求，即：建设项目预审，由批准建设项目的人民政府的土地管理行政主管部门负责。凡应进行预审的建设项目，未申请预审的，市、县土地行政主管部门不受理建设用地申请。预审内容包括：（1）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划、法律法规规定的条件；（2）是否符合国家供地政策；（3）是否符合地质灾害防治规划；（4）占用耕地的，补充耕地是否落实。
同年11月，黑龙江省国土资源厅根据国土资源部、国家经贸委和水利部联合下发的《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》，要求全省江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。移民安置规划应与当地土地利用总体规划相衔接，涉及土地利用总体规划调整的，按国家有关规定办理相关手续。
2001年11月，黑龙江省人民政府决定建立全省建设用地供应总量控制等土地市场规范运行基本制度，规定：（1）各级政府应当严格按照土地利用总体规划、城市总体规划、村庄集镇建设规划和土地利用年度计划审批建设用地，建设用地数量不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模。（2）省政府土地行政主管部门根据土地利用总体规划、国民经济和社会发展计划，制定年度建设用地供应量调控指标，经省政府批准后下达。各地、市、县根据省下达的建设用地供应量调控指标，制订建设用地年度供应计划，并逐级报省政府土地行政主管部门备案。（3）年度建设用地供地总量不得突破当年建设用地供应计划指标。特殊情况，需要修改年度建设用地计划的，需报原审查备案机关批准。（4）建设用地年度计划原则上不得超过年度建设用地需求量的85％。当年建设用地需求量按前3年平均建设用地需求量确定。（5）各行署、市、县政府土地行政主管部门应当编制盘活存量建设用地的指导性计划，并分年度纳入当地建设用地供应计划管理。年度供应计划存量建设用地比例不应低于年度供应总量的10％。（6）县级以上政府土地行政主管部门，应当加强对建设用地供应计划管理，有序地将拟供建设用地投放市场，控制供应总量。（7）突破计划指标审批供应建设用地的，省政府土地行政主管部门不予办理下年度新增建设用地征用转用审批手续；建设用地供应指标有余的，可结转下年度使用。
2002年11月，黑龙江省建设厅、发展和改革委员会、编委办公室、财政厅、监察厅、国土资源厅、旅游局、文化厅联合转发《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》，要求各地、市、县在建设项目选址管理中，必须依据土地利用总体规划、省城镇体系规划、市（县）城镇体系规划、城市总体规划和详细规划等相关规划的要求，进行建设项目选址，不得与规划要求相违背。要严格按《黑龙江省建设项目预审管理暂行办法》规定的程序和内容，对建设项目进行用地预审，未经预审或未通过预审的建设项目，有关部门不得批准可行性研究报告，国土资源管理部门不受理用地申请。
2002年和2003年，绥化市、鸡西市和农垦九三分局在土地利用总体规划实施试点中，依照土地利用总体规划对建设项目和土地开发整理项目进行了预审和会审，年度用地计划执行情况良好，农用地转用指标控制在国家下达的指标之内。
2004年10月29日，国土资源部第9次部务会议通过了修订的《建设项目用地预审管理办法》（以下简称《办法》），根据该《办法》，黑龙江省国土资源厅对建设项目用地预审提出了新的要求：实行各级国土资源部门分级预审，预审内容增加了审查建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定；占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障；建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定等。
2004年11月，黑龙江省国土资源厅、发展和改革委员会、建设厅、商务厅、财政厅、农业委员会等联合转发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，要求严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。对清理后拟保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城市总体规划，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。凡不符合土地利用总体规划的，不得通过项目用地预审，不得批准建设项目。
据2004年末统计，2003、2004两年全省2101个固定资产投资项目中，有98个不符合2010年土地利用总体规划、国家产业政策及环保规定，被取消立项，暂停供地。
2004年末，省国土资源厅对全省土地利用总体规划实施情况作出总结：（1）用地指标执行情况。①耕地保有量，1166.67万公顷（国控数，不含大兴安岭的加格达奇、松岭区），比1996年末的1175.80万公顷（国控数）减少9.13万公顷，占2010年规划耕地1190.50万公顷的98％。基本农田面积1016.57万公顷，占耕地面积的87.1％；②非农业建设用地，规划安排19.30万公顷，其中占用耕地7.35万公顷。到2004年末，实际非农业建设占地7.19万公顷，占规划指标的37.3％。其中占用耕地5.15万公顷，占规划指标的70％；③生态退耕17.46万公顷，农业结构调整占用耕地2.57万公顷，其他原因减少0.32万公顷，共减少耕地20.35万公顷，比规划指标多10.46万公顷，为规划指标的205.8％；④灾毁耕地4.93万公顷，为规划指标的73.5％；⑤土地开发整理复垦增加耕地20.80万公顷，为规划指标的67.1％。其中土地开发19.10万公顷，为规划指标的64.9％。土地整理复垦1.70万公顷，占规划指标的109.0％。（2）调整、修改规划情况。2001～2004年由市级人民政府批准，对10个市所辖168个乡镇级土地利用总体规划进行调整和修改，占全省合并前乡镇总数的14.7％，涉及调整建设占用耕地3563.70公顷，其中基本农田180.10公顷。调整后的规划，都按规定办理审批手续，保持耕地总量不变，基本农田保护率不变，建设用地指标没有突破原规划。（3）实施规划的政策、措施落实情况。①将《规划》纳入全省国民经济和社会发展计划；②建立严格的土地用途管制制度，任何单位和个人必须按土地利用总体规划确定的用途使用土地；③建立建设用地规划会审和农用地转用规划许可证制度。（4）规划实施中存在的问题。①乡级规划频繁修改，影响规划的权威性和严肃性；②规划用地布局和指标分配不尽合理；③土地利用总体规划和地方经济发展不够协调；④规划编制采用的基础数据和图件不完善，影响规划实施；⑤土地利用总体规划与城市总体规划不协调。
2005年9月，黑龙江省国土资源厅重申，城市各类非农建设用地严格控制在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围内，单独选址建设项目选址、选线要尽可能避免占用基本农田，农业建设用地布局要符合土地利用总体规划。
2005年全省从严控制建设占用耕地特别是基本农田，加强建设项目用地预审管理，在78个建设项目用地预审中，有74个建设项目通过预审，4个项目由于不符合土地利用总体规划和用地条件未予通过。
二、土地利用计划管理 （一）建设用地计划
1986年，全省未实行建设用地计划管理，各项建设占用土地2.10万公顷，其中耕地1.50万公顷。
1987年3月，国家计划委员会和国家土地管理局发出《关于下达1987年非农业建设占用耕地计划的通知》（以下简称《通知》），根据《通知》要求，黑龙江省土地管理局把当年国家建设和乡镇集体建设用地计划指标分解到县，农民建房户数指标落实到乡、村，加强对建设用地的控制管理，不得突破计划指标。同年10月，国家计划委员会、国家土地管理局印发《建设用地计划管理暂行办法》，对编制建设用地计划的原则、时间、计划期、编报单位、用地指标的下达、用地指标的性质、计划指标的节余、指标的调整与追加、用地计划的执行等作出具体规定。这一年国家下达黑龙江省非农业建设用地计划指标为1.87万公顷，其中耕地1.00万公顷（含国家建设0.60万公顷，乡企建设0.20万公顷，农民建房0.20万公顷），非耕地0.87万公顷。年末全省实际用地1.56万公顷，为计划指标的83.4％；其中占用耕地0.57万公顷，为计划指标的57.0％。绥化地区严格执行非农业建设用地计划，1987年实际占用耕地749.20公顷，比省下达计划节约200.67公顷，比建设单位申请用地节约148.33公顷。双鸭山市在建设用地计划管理上坚持“一个从严，六个不批”的原则，即占地数量、质量和类别从严掌握，年初没有申报计划的不批，没有建设设计和投资计划的不批，能用劣地、废弃地而申请好地的不批，没列入国家建设计划的不批，一般项目占用菜田的不批，卖旧房建新房的不批。同时严格用地审批程序，收到明显效果，1987年仅占用耕地12.20公顷，为省下达指标的30.7％。
1988年3月，国家计委国土局和国家土地管理局联合召开的全国建设用地计划工作会议上，决定将建设用地计划正式纳入国家计划序列，作为国民经济和社会发展计划的组成部分。同年3月，黑龙江省土地管理局根据这次会议的决定，要求全省各级土地管理部门认真实施农村建房用地计划，坚持原则，严格把关，杜绝越权批地等行为，不得突破年度控制指标。
1989年，根据中共十三届三中全会确定的治理环境、整顿经济秩序、全面深化改革的方针，国家要求严格控制建设用地，压缩基本建设投资规模。黑龙江省认真贯彻三中全会精神，在严格控制非农业建设占地方面加强了管理，当年，国家下达黑龙江省的非农业建设用地计划指标1.00万公顷，其中耕地0.40万公顷，非耕地0.60万公顷。到年末，全省实际用地0.68万公顷，为计划指标的68％。其中占用耕地0.28万公顷，占计划指标的70％。
1990年，国家要求将建设用地计划分为非农业建设用地计划和农业建设用地计划两种。非农业建设用地计划包括国家建设用地计划、乡（镇）村建设用地计划和农村个人建房用地计划。农业建设用地计划单独列项，包括农村道路、农田水利和相对永久性的农业辅助性设施用地等。当年国家下达黑龙江省的土地利用计划指标：非农业建设用地0.82万公顷，其中耕地0.22万公顷；农业建设用地0.19万公顷，其中耕地0.18万公顷。省土地管理局按照控制总量、调整结构、突出重点、加强农业的原则，对用地计划指标加强管理。当年非农业建设共审批占地0.45万公顷，为计划指标的54.90％，其中耕地0.15万公顷，为计划指标的68.2％。农业建设实际占地1.17万公顷，为计划指标的615.8％，其中耕地0.58万公顷，为计划指标的322.2％；非耕地0.59万公顷，为计划指标的5900.0％。经申请，国家土地管理局同意按省上报面积追加了指标。
1995年9月，黑龙江省计划委员会和黑龙江省土地管理局联合发文，要求全省基本建设项目用地，必须严格执行建设用地计划，由计划部门下达土地利用计划，土地管理部门按计划指标办理用地手续；超过用地计划的必须按程序呈报追加用地指标，不经批准不得突破用地计划。
1995～1998年，非农业建设用地和农业建设用地占地面积分别占计划指标的52.50％和55.90％，其中非农业建设占用耕地和农业建设占用耕地面积分别仅占计划指标的39.50％和50.50％。
1999年3月，黑龙江省土地管理局根据国土资源部颁布的《土地利用年度计划管理办法》，要求全省按照国家新的规定，将农用地转用计划指标代替建设用地指标，1998年以后建设用地计划指标停止使用。
（二）农业结构调整用地计划
1986年，对农业结构调整用地未实行计划管理，全省农业结构调整实际占用耕地10.28万公顷。
1987年7月，黑龙江省农牧渔业厅和省土地管理局转发农牧渔业部、国家土地管理局《关于农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》（以下简称《通知》）指出：“六五”期间，全国平均每年减少耕地49.20万公顷，其中农村产业结构调整占用耕地约占耕地减少数的75.0％。为此，农业内部结构调整占用耕地必须严加控制。严禁私自在承包的耕地中挖鱼塘、种果树、造林等，要建立严格的审批制度，凡属有计划地调整农业内部结构，因挖鱼塘、栽果树和营造速生丰产林等占用耕地，均需办理报批手续，经批准后按批准计划进行。乡农业结构调整占用耕地的计划需经县农业部门和土地管理部门审批；县农业结构调整占用耕地的计划，报地区农业和土地管理部门审批。并要求全省各市、县农牧渔业局、土地管理局立即按《通知》要求对农业结构调整占用耕地的情况进行调查，并自上而下编制乡、县、市（地）的农业结构调整占用耕地计划（草案），逐级上报审批。审批权限，土地承包户和农业集体经济组织的结构调整占用耕地申请，经村民委员会审查同意，报乡政府审核，县政府批准。
1987年，全省开始实行农业结构调整计划管理，实际占用耕地6.73万公顷，比1986年减少34.5％。
1988年全省通过加强对农业结构调整占用耕地的审批管理，农业结构调整占用耕地4.71万公顷，为年初计划的80.10％，其中还林2.21万公顷，还牧2.23万公顷，其他0.27万公顷。
1990年，全省农业结构调整计划指标3.00万公顷，实际占用2.19万公顷，为计划指标的73.0％。绥化地区要求：凡是国营农、牧、林、渔场和农村集体经济组织需要占用耕地造林、修鱼池和退耕还林、还牧、还湖的必须向当地土地管理部门申请报批；经过批准的，土地管理部门要到实地落位；不经批准擅自占用耕地的一律不予进行变更登记和统计。1990年绥化地区农业结构调整仅占用耕地0.09万公顷，为计划的40.0％。
据统计，1994年的前7年（含1994年），全省因农业结构调整减少耕地14.76万公顷，占同期耕地减少总量（28.50万公顷）的51.79％，平均每年2.10万公顷左右。
1998年3月，黑龙江省土地管理局与黑龙江省农牧渔业厅联合下发《关于严格控制农业结构调整占用耕地的通知》，要求认真做好农业结构调整用地规划的编制工作。各地要结合土地利用总体规划的修编，按照中央提出的“农业结构调整也要充分开发利用非耕地，除改善生态环境需要外，不得占用耕地发展林果业和挖塘养鱼”，要求按照《关于下达1997～2010年各市县耕地总量控制指标的通知》中下达的农业结构调整占用耕地的控制指标，认真编制本地区的农业结构调整用地规划和计划，做到定性、定位、定量，防止盲目调整。
2001年6月，黑龙江省国土资源厅根据《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》精神，下发《关于垦区退耕还林有关土地管理工作的实施意见》，要求垦区各分局、农（牧）场的退耕还林用地，应按政府批准的《黑龙江省农垦系统土地利用总体规划》中所确定的1.3万公顷退耕还林指标和位置，经有关部门批准后，有计划、有步骤地退耕。若因退耕还林需要调整规划和增加计划的，需按程序及时上报批准后实施。土地利用总体规划中划定为农用地（基本农田保护区以外的农用地），在农业生产结构调整过程中由耕地改为其他农用地，并经土地、农业行政主管部门办理手续后，可进行生态退耕，不作为减少耕地指标。
1999～2003年，国家和省除间或下达农业结构调整占用耕地指标外，还曾下达过生态退耕还林计划指标，2004～2005年，国家和省没有再下达农业结构调整计划指标。
（三）农用地转用计划
根据1999年1月1日实施的新修订的《土地管理法实施条例》和1999年3月国土资源部颁布的《土地利用年度计划管理办法》规定，国家将1998年以前下达的建设用地计划指标改为下达农用地转用计划指标。
1999年国土资源部下达黑龙江省的农用地转用计划为20000.00公顷，其中耕地9300.00公顷；年末全省实际转用11719.00公顷，其中耕地7364.00公顷，分别占计划的58.60％和79.18％。
2000年国土资源部下达黑龙江省农用地转用计划为15000.00公顷，其中耕地9040.00公顷，年末全省实际转用16351.00公顷，其中耕地11069.00公顷，分别占计划的109.00％和122.44％。
2001年全省农用地转用计划为11000.00公顷，其中耕地7000.00公顷（国务院批准转用6500.00公顷，其中耕地4000.00公顷；省政府批准转用4100.00公顷，其中耕地2810.00公顷；地（市）政府批准转用400.00公顷，其中耕地190.00公顷）。年末全省实际转用5058.00公顷，其中耕地2796.00公顷，分别占计划的45.98％和39.94％。
2002年全省农用地转用计划为6000.00公顷，其中耕地4500.00公顷（国务院批准转用4000.00公顷，其中耕地3000.00公顷；省政府批准转用1600.00公顷，其中耕地1310.00公顷；地（市）政府批准转用400.00公顷，其中耕地190.00公顷）。年末全省实际转用4800.00公顷，其中耕地3516.00公顷，分别占计划的80.00％和78.13％。
2003年全省农用地转用计划为9000.00公顷，其中耕地7000.00公顷。年末全省实际转用7912.00公顷，其中耕地4310.00公顷，分别占计划的87.91％和61.57％。
2004年全省农用地转用计划11149.00公顷，其中耕地6777.00公顷。年末全省实际转用9277.00公顷，其中耕地6119.00公顷，分别占计划的83.21％和90.29％。
2005年全省农用地转用计划7070.00公顷，其中耕地4600.00公顷；年末全省实际转用5939.00公顷，其中耕地3991.00公顷，分别占计划的84.00％和86.76％。
（四）耕地保有量
1999年3月，根据国土资源部颁布的《土地利用年度计划管理办法》，黑龙江省土地管理局在土地利用年度计划中，增设耕地保有量计划指标。据统计，截至2005年末，黑龙江省耕地保有量连续9年（1997～2005年）保持在1170.00万公顷以上。
（五）土地开发整理计划
1999年，根据国土资源部颁布的《土地利用年度计划管理办法》，黑龙江省土地管理局决定在土地利用年度计划中增设土地开发整理计划指标。
1999年国土资源部下达黑龙江省土地开发整理增加耕地计划指标30000.00公顷，年末完成48293.00公顷，占计划的160.98％。
2000～2003年，全省土地开发整理增加农用地55566.00公顷，其中耕地36850.00公顷，林地18716.00公顷。
2004～2005年，全省土地整理复垦计划增加耕地23 000.00公顷，年末完成24372.00公顷，完成两年计划指标的105.97％。
