第二节　未利用地管理


　　一、未利用地开发管理

　　1986年，黑龙江省对使用国有储备土地从事农、林、牧、渔业生产的，要求向市、县人民政府土地管理部门提交土地规划方案和有关证明文件。面积在33.33公顷以下的，由县（市）人民政府批准；33.33公顷至66.66公顷的由市人民政府（行署）批准；66.66公顷以上的，由省人民政府批准。1986年全省农民共计开荒13.31万公顷。

　　1987年7月，黑龙江省土地管理局根据《黑龙江省土地管理实施条例》规定：使用国营林业局、国营林场范围内的荒地进行农、牧业生产的，应经所在市、县人民政府审核，附林业主管部门意见，报省人民政府批准。未经划拨使用的荒山、荒地等土地，均属国有储备土地，由所在市、县人民政府土地管理部门负责保护和管理。使用国有储备土地从事农、林、牧、渔业生产的，面积在33.33公顷以下的，由县（市）人民政府批准；33.33公顷至66.66公顷的，由市人民政府（行署）批准；66.66公顷以上的，由省人民政府批准。1987年，全省开垦荒地5.95万公顷，其中，农场开荒3.21万公顷，农民开荒2.74万公顷。

　　1989年9月，黑龙江省土地管理局、省水利厅，要求各地在执行土地开发计划时，注意搞好水土保持，保护生态环境。强调土地利用规划要与江河流域综合治理规划和水土保持防治规划相协调；土地管理部门在审批土地开发利用项目时，应征求当地水土保持主管部门的意见，对不符合水土保持有关规定的，土地管理部门不得审批；土地管理部门会同水土保持等有关部门确定土地开发利用项目的验收标准，并组织检查、验收。

　　哈尔滨市重视未利用地开发管理，1989年将土地开发利用计划纳入全市经济发展计划，制定谁开发、谁经营、谁受益和给谁补贴等6条优惠政策。市政府安排土地开发基金40万元，采取引进资金、集体土地使用权有期有偿出让、个人承包经营等多种形式开发土地资源。全年土地开发面积达1846.80公顷，超过年度计划266.67公顷的6倍。其中开发为耕地742.00公顷，鱼池995.80公顷，其他用地109.00公顷。哈尔滨市道外区万宝镇，地势低洼，沼泽地多，1989年实行鼓励土地开发的优惠政策，修筑围堰防止客水侵害，采取联营开发、集体开发、个人承包经营、联户开发、个人开发等多种形式，共开发土地403.53公顷，其中开发为耕地100.00公顷、鱼池266.67多公顷。

　　1989年，肇源县开发土地0.61万公顷，为年度计划的198.00％。其中：开发旱田0.23万公顷，水田0.14万公顷，菜田8公顷，养鱼水面0.11万公顷，苇地0.08万公顷，造林0.05万公顷，建设用地19.33公顷，获得经济效益1563.20万元。

　　1991年11月，黑龙江省土地管理局、黑龙江省农业开发办公室、黑龙江省农牧渔业厅联合发出《关于加强开荒用地管理的通知》，要求开垦荒地必须履行用地审批手续。开发单位或个人均应持开发规划方案（并附图件）和其他有关证件，向土地所在县（市）以上人民政府土地管理部门提出申请，履行用地审批手续。当年开荒的，要在上年办理用地审批手续，没有办理审批手续的，不得列入农业开发计划。凡经省有关部门批准立项的开荒规划实行分级集中审批的方法。对土地开发的审批权限进行了调整：（1）开发单位或个人一次性开垦荒地200公顷以下的，由县（市）土地管理部门批准；200公顷以上、400公顷以下的，由县（市）土地管理部门审查，报市（行署）土地管理部门批准；400公顷以上、666.66公顷以下的，由县（市）土地管理部门审查，报省土地管理局批准；666.66公顷以上、1333.33公顷以下的由省土地管理局审查，报国家土地管理局批准；1333.33公顷以上的，由省人民政府报国务院批准。（2）省国营农场总局、省森林工业总局所属农（牧）场、林业局一次性开垦面积在200公顷以下的，由省土地管理局驻其管理局的土地管理派出机构批准；200公顷以上、400公顷以下的由省土地管理局驻其总局的土地管理派出机构批准；400公顷以上、666.66公顷以下的，由省土地管理局批准；666.66公顷以上、1333.33公顷以下的由省土地管理局审查，报国家土地管理局批准；1333.33公顷以上的，由省人民政府报国务院批准。（3）开发单位或个人一次性开垦国有储备土地或者已依法确定给其他单位或个人使用的荒地，面积在33.33公顷以下的，由县（市）人民政府批准，面积在33.33公顷以上、66.66公顷以下的，由市人民政府（行署）批准；66.66公顷以上、666.66公顷以下的，由省土地管理局审查，报省人民政府批准；666.66公顷以上、1333.33公顷以下的由省土地管理局审查，报国家土地管理局批准；1333.33公顷以上的，由国务院批准。1991年，全省开垦荒地4.78万公顷，其中农场开荒1.10万公顷，农民开荒3.68万公顷。

　　1992年5月，黑龙江省土地管理局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，重申：开发国有土地后备资源在666.68公顷以上、1333.33公顷以下的项目，需经国家土地管理局批准，1333.33公顷以上的项目经国务院批准，同时具体规定了申请审批程序和土地后备资源开发申请书、土地开发项目呈报表、土地后备资源开发许可证的格式。同年6月，黑龙江省土地管理局要求各级土地管理部门在土地后备资源开发项目审批工作中，除积极参与项目的前期论证外，还要严格执行土地后备资源开发申请审批手续，实行开发土地后备资源许可证制度，严格按照《关于加强开荒用地管理的通知》中规定的审批权限审批；凡属于未经批准擅自开发土地后备资源的，一律按非法占地处理；凡属越权审批的，批准文件一律无效。1992年全省开荒3.55万公顷，其中农场开荒1.41万公顷，农民开荒2.14万公顷。

　　1998年8月，黑龙江省人民政府发出《关于印发黑龙江省农业开发用地审批权限的暂行规定的通知》，除重申既定的审批权限外，还增加了边境县和军事禁区农业开发用地，必须事先征求省军区意见和外商投资进行成片土地开发，一律报国务院审批的新内容，使全省后备资源开发工作更加规范。

　　1998年12月，针对全省湿地面积逐年减少（三江平原从建国初期的443万公顷下降到1998年的190多万公顷），水环境污染严重，土壤沙化、盐碱化面积不断扩大，灾害性气候发生频率增加，动植物多样化资源急剧减少的实际情况，中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府下发《关于加强湿地保护的决定》，要求湿地所在地政府及有关部门要严格按照省的规划要求制订本地的湿地保护计划，明确具体的保护湿地和项目。一切在湿地或临近湿地的过渡地带从事农业开发或水利、道路以及其他工程建设，都要严格按照要求采取必要的避让和补救措施，协调社会经济发展与湿地保护的关系，防止湿地生态环境遭到破坏。凡未被开垦的湿地，一律停止垦殖和采掘，任何个人和单位都无权批准湿地的开垦。今后凡影响湿地生态环境的农业开发、矿产开发、水利排灌工程、水库、公路等工程项目必须执行环境评价制度。对未经批准环境影响报告书或环境影响报告表的开发建设项目，计划部门不得立项，土地管理部门不办理征地手续，银行不予贷款，否则将依法追究有关部门的领导责任。1998年，全省开荒1.28万公顷。

　　1999年以后，全省各地认真贯彻省委、省政府《关于加强湿地保护的决定》，开荒面积逐年减少，2000年全省开荒面积0.89万公顷，2005年全省开荒面积0.31万公顷。

　　二、自然保护区用地管理

　　1986年，全省各类自然保护区有18个，面积109.54万公顷，占全省总面积的2.33％。

　　1989年8月，黑龙江省土地管理局和省环境保护局联合转发《国家土地管理局、国家环境保护局关于加强自然保护区土地管理工作的通知》，要求全省县级以上人民政府土地管理部门应当会同自然保护区主管部门对自然保护区土地资源的数量、质量、类型、分布和利用状况等基本情况进行调查，建立健全土地资源地籍档案制度；对自然保护区的核心区、缓冲区的土地重点加以保护，任何个人和单位不得在上述区域进行建设活动；依法使用自然保护区范围内土地的单位和个人，必须严格按照土地登记和土地证书规定的用途使用土地，改变用途时，须事先征求自然保护区主管部门或者管理机构的意见，报当地人民政府土地管理部门审查批准；自然保护区内的居民应当遵守自然保护区的有关规定，固定生产生活范围，在不破坏自然保护区土地资源及其他自然资源的前提下，从事种植、养殖业等生产活动；未经批准，不得在自然保护区内进行开矿、采石、砍伐、取土、垦荒等破坏自然资源的活动，违反规定的，依照国家法律和有关规定处理；未经自然保护区主管部门同意，并经县级以上人民政府批准，任何单位和个人不得擅自改变原有地形地貌、自然景观和利用方式，不得擅自改变自然保护区的性质和范围。

　　1999年末，全省建立国家级自然保护区6处，面积85.73万公顷，省级自然保护区17处，面积46.19万公顷。其中国家和省级内陆生态系统保护区9处，保护区面积88.15万公顷。



　　2001年3月，黑龙江省国土资源厅在《关于加大土地开发整理复垦工作力度，实现全省耕地总量动态平衡的通知》中再次重申，任何单位和个人不得在土地利用总体规划确定的禁止开垦区、牧业用地区和各级人民政府及有关部门建立的自然保护区内从事土地开垦活动。



　　经过20年不断强化建立自然保护区的工作力度，全省各类自然保护区的数量和面积都有了较大幅度的增长。据统计，到2005年末，全省经国家、省、市（地）、县四级人民政府批准建立的各类自然保护区已有150个，面积达366.04万公顷（其中国家级和省级保护区44个，面积238.03万公顷），较1986年的18个、面积109.54万公顷，分别增加了7.33倍和2.34倍。自然保护区面积也由1986年占全省土地总面积的2.33％，增加到7.79％，使全省生态环境有所改善。