第三节 农用地转用管理 一、耕地占补平衡管理 1987年，黑龙江省土地管理局就根据《黑龙江省土地管理实施条例》关于兴办砖瓦、沙、石、土场的办场单位，在开采前“必须把表土剥离堆放好，采后负责平整土地”的规定，组织用地单位对挖损的耕地进行复垦。1998年初，在审批同江—三亚公路建设用地时，选择在集贤县境内的38.20公里路段，进行“建设项目占用耕地与开发复垦挂钩”试点工作。同年10月这一路段所占耕地119.80公顷，通过表土剥离造田122.20公顷，达到了占补平衡的预期目标。黑龙江省土地管理局于1998年10月30日～31日，在集贤县召开全省非农业建设造田复垦经验交流现场会，在全省范围内，大力推广了集贤县经验。同年11月21日《中国土地报》在头版发表了题为“集贤经验”的报导，将集贤县在非农业建设占用耕地，采取剥离表土造田的做法向全国推广。
1999年1月，根据修订的《中华人民共和国土地管理法》，全省实行占用耕地补偿制度。凡非农业建设经批准占用耕地的，都要按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，要按照省规定标准缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
1999年2月，黑龙江省土地管理局对耕地占补平衡工作提出具体要求：（1）在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地外单独选址的建设项目占用耕地的，由建设单位负责补充耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，按规定缴纳耕地开垦费。（2）为实施土地利用总体规划和城市总体规划，在土地利用总体规划确定的城市建设用地区域内占用耕地进行建设的，由当地人民政府负责在本行政区域内通过开发整理补充耕地；无条件开发整理的，可按规定缴纳耕地开垦费，由省人民政府负责在本行政区域内统筹安排开发整理补充耕地。（3）在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内占用耕地转为建设用地的，由用地的农村集体经济组织或建设单位负责补充，具体可由乡（镇）人民政府统一组织通过土地整理补充占用的耕地。同时要求用地单位必须实行先补后占，开发整理新增加的耕地经省人民政府土地行政主管部门验收合格后，方可申请农用地转用。
同年6月，黑龙江省土地管理局抓紧落实耕地占补平衡工作，把能否实现耕地占补平衡，作为建设项目用地能否顺利通过审批的前提条件。由于加强耕地占补平衡管理，1999年末全省耕地占补平衡有余，耕地净增3.90万公顷。
2000年1月，黑龙江省国土资源厅要求，全省各级人民政府加强耕地保护，确保本行政区域内耕地总量不减少；个别市、县确因土地后备资源匮乏，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经省人民政府批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。开垦耕地要在土地利用总体规划确定的宜农荒地上进行；凡在本市、县行政区域内占地单位自行开垦耕地的，应当同市、县土地行政主管部门签订补充耕地协议，明确开垦时限和要求。属于跨市、县易地开垦的，占地单位应当同省土地主管行政部门签订补充耕地协议。占地单位自行开垦有困难的，应当依照规定向县以上人民政府土地行政主管部门缴纳每公顷5000元至30000元的耕地开垦费，由其专款用于组织开垦新的耕地。新开垦的耕地由批准农用地转用的市（行署）以上土地行政主管部门组织有关部门验收；国务院批准农用地转用的，由省土地行政主管部门组织有关部门验收。县以上人民政府土地行政主管部门，应当建立补充耕地项目库，用于储备补充建设项目占用耕地。
2000年4月，根据国土资源部《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》，黑龙江省国土资源厅要求全省建立建设用地项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度和补充耕地储备制度，对未与土地开发整理项目挂钩的补充耕地方案，原则上不予批准。对补充耕地所需费用不落实的，土地行政主管部门不予受理建设用地申请和报批。各地要在对后备土地资源进行充分调查的基础上，依照土地利用总体规划的土地利用年度计划选择土地开发整理项目，项目经省国土资源厅认证后进入新组建的全省土地开发整理项目库，开发整理完成后经省厅验收合格的，其开发的耕地可以作为建设项目补充耕地储备用地，分批次用于建设项目补充用地。
2000年末，全省非农建设占用耕地0.42万公顷，开发整理补充耕地1.09万公顷，耕地净增0.67万公顷。
2001年3月，黑龙江省国土资源厅下发《关于加大土地开发整理复垦工作力度，实现全省耕地总量动态平衡的通知》，要求在全省建立补充耕地储备制度：（1）省和市两级分别建立土地开发整理复垦项目库，积极储备补充耕地指标；（2）建立补充耕地储备库，省级土地开发整理复垦项目区的地块经开发整理复垦，达到耕种状态的，由省国土资源厅核发补充耕地验收合格证，纳入省级补充耕地储备库。市土地开发整理复垦项目区的地块经开发整理验收合格的，由市土地行政主管部门核发补充耕地验收合格证，纳入市级补充耕地储备库，并报国土资源厅备案。各市、县纳入省级和市级补充耕地储备库的指标除用于补充当地各项建设、生态退耕、结构调整和自然灾害减少的耕地外，还可以作为安排下年度耕地转用计划指标的主要依据之一；（3）各市、县土地行政主管部门在编制建设用地补充耕地方案时，要根据农用地转用批准权限，从省级或市级建立的补充耕地储备库中选择已补充的耕地地块，实现“先补后占”。在本市、县没有实现“先补后占”的可提出申请，由省国土资源厅安排易地跨市、县有偿调剂补充耕地指标的方式，落实“先补后占”事宜。今后，凡没有从补充耕地储备库中选择已补充耕地地块的建设用地报件，不予受理；（4）切实保证补充耕地资金落实到位，土地行政主管部门在进行建设项目用地预审时，应把耕地开垦费是否按照规定的标准列入建设项目总投资概算作为一项重要内容审查，凡没有列入或未达到标准的，土地行政主管部门不得出具建设用地预审报告。凡补充耕地所需费用没有真正落实的，土地行政主管部门不予受理建设用地申请；（5）有条件实现耕作层剥离复垦造田的建设用地，市、县土地行政主管部门要向建设用地单位预先确定耕作层剥离的位置、期限、面积、深度和土方量、选定耕作层土壤堆放和复垦造田位置、黑土层深度、面积和标准，明确有关要求。建设单位应与县以上土地行政主管部门签订“耕作层剥离复垦造田合同”，并按耕地开垦费的三分之一交纳耕作层剥离复垦造田保证金。市、县土地行政主管部门应制订耕作层剥离复垦造田方案，作为建设用地附件，同时上报。
2001年3月，黑龙江省国土资源厅下发《关于加大土地开发整理复垦工作力度，实现全省耕地总量动态平衡的通知》提出建立土地开发整理复垦项目库和补充耕地储备库的要求，同年6月又组织各市（地）、县（市）对通过各种途径组织开发整理复垦新增加的耕地并且符合进入补充耕地储备库条件的耕地进行核查确认，片（块）面积在5公顷以上的，由省国土资源厅核发补充耕地验收合格证，纳入省级补充耕地储备库；片（块）在5公顷以下的，由市（地）土地行政主管部门核发补充耕地验收合格证，纳入市（地）级补充耕地储备库。据统计，2001年进入省级补充耕地储备库的有123个项目，储备补充耕地指标12000公顷；进入市（地）级补充耕地储备库的有84个项目，储备补充耕地指标5000公顷。
2001年11月，黑龙江省国土资源厅对建设项目占用耕地的报批和改善耕地占补平衡工作提出新要求：（1）无论是单独选址建设项目用地，还是城市分批次建设用地，均应按有关规定认真编制农用地转用方案和补充耕地方案，落实补充耕地的责任、资金和项目。不符合有关法律、法规的，应退回报送单位，不能上报。（2）要积极推行耕地储备库制度和建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度。有条件的地方可安排土地开发整理复垦项目先行开发整理耕地，验收合格后，将新增耕地指标划入耕地储备库，作为建设项目占用耕地补偿指标，实现先补后占。无条件的，应从土地开发整理复垦项目库中选取已经立项的项目与建设项目挂钩，拟定补充耕地方案，利用建设单位所缴纳的耕地开垦费，组织实施土地开发整理复垦项目补充耕地。（3）凡利用新增建设用地有偿使用费安排的土地整理开发复垦项目新增加的耕地，不能用于建设项目的耕地占补平衡。（4）要结合农用地分等定级工作成果，为评价补充耕地的质量提供依据。在制定耕地开垦费标准时，除考虑补充耕地的数量成本外，还应考虑质量因素，为提高耕地质量提供资金保证。（5）易地补充耕地要与土地开发整理复垦计划衔接，耕地开垦费应按建设项目所在地的标准收取。（6）从2002年起，省国土资源管理部门将设立农用地转用中耕地占补平衡的登记台账，注明批准农用地转用的建设项目与对应的土地开发整理复垦项目的名称、编号，拟定补充耕地面积、地块的图幅号以及资金落实、项目进展情况。
2001年末，全省建设占用耕地0.39万公顷，开发整理补充耕地1.08万公顷，占补平衡有余。全省除大兴安岭地区和省森工总局系统外的12个市和农垦总局系统都组织开展了补充耕地储备入库工作，有66个市、县（管局）上报项目，纳入省级补充耕地储备库的有24689.00公顷。
2002年8月，根据国土资源部《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》，黑龙江省国土资源厅要求，凡补充耕地方案确定由建设单位自行补充耕地的，要在当地国土资源管理部门的安排指导下，按照项目管理要求，实施土地开发整理项目；建设单位没有条件自行补充耕地的，应根据当地标准足额缴纳耕地开垦费，委托市、县国土资源管理部门确定和组织实施土地开发整理项目。补充耕地为边占边补的，在报批用地时，应附补充耕地责任单位与地方国土资源管理部门签订的补充耕地协议。单独选址建设项目补充耕地时限不得超过3年。补充耕地为先补后占的，须按照土地开发整理项目管理有关规定，由国土资源管理部门组织对已补充耕地进行验收，报批用地时须附已补充耕地的验收文件。从而，使全省建设用地的审查报批工作更加规范。
2002年全省非农建设占用耕地0.35万公顷，开发整理补充耕地0.83万公顷。
2003年全省非农建设占用耕地0.43万公顷，土地整理、复垦增加耕地0.68万公顷，占补平衡有余。
2004年，全省非农建设占用耕地0.46万公顷，开发整理补充耕地1.33万公顷。
2005年8月，黑龙江省国土资源厅根据国土资源部《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》要求，制定《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作方案》，对工作任务、组织领导、工作原则、工作步骤等作出规定。同年12月，黑龙江省国土资源厅下发《关于加强补充耕地储备库建设落实耕地占补平衡制度的实施意见》和《大庆油田公司占补平衡实施方案》，组织召开全省补充耕地储备库建设研讨会，明确补充耕地数量质量按等级折算办法，规范占补平衡工作。
2005年，黑龙江省增设县级补充耕地预备库，即县级国土资源部门将土地利用总体规划、土地开发整理规划确定的适宜开发整理复垦为耕地的土地和正在实施的土地开发整理复垦项目，分类存入补充耕地预备库储备，通过开发、整理、复垦达到补充耕地入库标准后，经验收纳入省、市补充耕地储备库。
2005年全省非农业建设占用耕地0.20万公顷，开发整理复垦增加耕地0.59万公顷，耕地储备库保有能力5.20万公顷。
二、农用地转用审批 1999年1月，黑龙江省土地管理局根据《土地管理法》，对建设占用土地涉及农用地转用的审批权限作出规定：（1）需报国务院批准的农用地转用的有：①国务院批准的建设项目；②国务院有关部门和国家计划单列企业批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；③省人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；④哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆、鸡西、鹤岗、伊春市的城市建设用地规模范围内为实施规划按年度计划分批次建设用地。（2）由省政府批准的农用地转用的有：①除国务院审批的以外单独选址建设项目；②除国务院审批的八大城市以外的市、县政府所在地的城市用地规模范围内分批次建设用地。（3）由设区的市政府批准的有：除市、县政府所在地以外的建制镇、集镇、村庄建设用地规模范围内分批次建设用地。（4）在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地，由市、县人民政府批准。同时，还明确了农用地转用审批程序：（1）在土地利用总体规划确定的城市、村庄、集镇建设用地范围内为实施城市、村庄、集镇规划占用土地的，农用地转用程序：①由市、县人民政府按照土地利用总体规划和土地利用年度计划拟定建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府；②有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。其中补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；③农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。（2）在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目用地涉及农用地转用的审批程序为：①建设项目可行性论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出项目用地预审报告。可行性研究报批时，必须出具该项目用地的预审报告；②建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请，由市、县土地行政主管部门进行审查，拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及国有农用地的不拟定征用土地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准（补充耕地、农用地转用、供地和征地方案一并审批，涉及国有农用地的供地和转用方案一并审批）；③农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经批准后，由市、县土地行政主管部门组织实施，向建设单位颁发建设用地批准证书。有偿使用国有土地的，由市、县土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。划拨使用国有土地的，由市、县土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书；④土地使用者申请土地登记。
1999年8月，黑龙江省土地管理局根据国务院《报国务院批准的建设用地审查办法》，对建设占用土地涉及农用地转用、征用和占用土地利用总体规划确定的国有未利用地需报国务院批准的建设项目，其运作程序为：（1）省级土地行政主管部门拟定建设用地请示，附对市、县人民政府拟定的农用地转用、补充耕地、征用土地和供地方案的书面审查意见，报省级人民政府同意后，由省级人民政府将建设用地请示呈报国务院，同时抄报国土资源部；（2）国务院将建设用地请示转国土资源部，国土资源部进行初审，并征求有关部门意见；（3）在综合国务院各有关部门意见的基础上，国土资源部通过集体会审对建设用地进行审查，提出批准或不予批准的意见，呈报国务院；（4）经国务院批准后，由国土资源部负责办理用地批复文件，批复文件中注明“经国务院批准”字样。
1999年全省审批农用地转用建设用地面积5639.95公顷，其中耕地面积4078.96公顷。
2000年全省审批农用地转用建设用地12205.71公顷，其中耕地8691.95公顷。
2001年11月，黑龙江省国土资源厅根据国土资源部、国家经贸委、水利部联合下发的《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》，进一步明确：国务院批准的水利水电工程、国务院有关部门以及省级人民政府批准的大中型水利水电工程，其坝区、库区及专项设施迁建用地涉及农用地转用的，报国务院批准；其他水利水电工程，其坝区、库区及专项设施迁建用地涉及农用地转用的由省级人民政府批准；涉及使用国有建设用地、未利用地的，与农用地转用一同报批。在土地利用总体规划确定的城市（村庄、集镇）建设用地范围内，水利水电工程迁建用地涉及农用地转用的，由所在市、县人民政府按建设用地年度计划，报土地利用总体规划批准机关批准。在已经批准的农用地转用范围内，具体迁建项目用地由市、县人民政府批准。水利水电工程用地涉及农用地转用报国务院批准的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；由省级人民政府批准农用地转用和征用土地的，同时办理，不另行办理征地审批；由省级人民政府批准农用地转用，征用土地由国务院批准的，由省级人民政府批准农用地转用后，报国务院批准征用土地。需报国务院批准的水利水电工程用地，涉及多个省或在省内涉及多个市、县的，由省组织有关市、县土地行政主管部门分别准备材料，省级国土资源管理部门汇总后，以省为单位报批。
2001年全省审批农用地转用建设用地2383.46公顷，其中耕地面积1514.52公顷。
2004年10月，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，黑龙江省国土资源厅强调：农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省人民政府，各地不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权；严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批；农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可由当地政府组织耕种。
2004年，全省审批农用地转用建设用地3320.04公顷，其中耕地面积2204.38公顷。
2005年，全省审批农用地转用建设用地5559.11公顷，其中耕地面积3892.07公顷。
