第三章　征（拨）用土地管理
第一节　征（拨）用土地审批


　　一、审批程序

　　1986年，黑龙江省征（拨）用土地的审批程序，是按照《黑龙江省土地管理暂行条例》的规定执行的，即申请征（拨）用地的单位，要向土地所在市、县人民政府送交用地申请书，并附经批准的计划任务书，扩大初步设计、平面布置图、年度投资计划和对被征地单位的补偿、安置计划。征（拨）用土地经县（市）以上人民政府批准后，由县（市）土地管理机关划拨土地。

　　1987年1月，《土地管理法》正式实施后，黑龙江省按照实行城乡土地统一管理的法定原则，对于申请征（拨）用城市规划区内的土地，增加了由用地单位把城市规划部门的审核意见，作为用地申请的必备附件报送县（市）人民政府的新要求。

　　1989年1月，根据国家土地管理局《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》，黑龙江省土地管理局将全省征（拨）用土地的审批程序统一规范为：（1）申请用地；（2）拟订征地方案；（3）审批土地；（4）划拨土地，核发建设用地许可证；（5）经土地管理部门审核、登记，颁发土地使用证。同年10月，省土地管理局、省计划委员会发出《关于加强建设项目用地审查工作的通知》，要求县级以上计委或基建主管部门，在组织进行建设项目的前期选址和定位时，必须吸收土地管理部门参加，土地管理部门应就选址、总平面布局、用地数量、征地费用概算提出审查意见，为项目评估提供依据。

　　1990年12月，省土地管理局根据本省征（拨）用土地的实际情况，制定《黑龙江省建设用地统一征地办法》。按照统一征地的新要求，全省征（拨）用地的审批程序相应地调整和明确为：（1）建设单位向建设项目用地所在地的市、县土地管理部门提出用地申请并提交征（拨）用地有关文件资料；（2）市、县土地管理部门或统一征地服务机构，对用地申请文件资料进行审查；（3）土地管理部门或统一征地服务机构参与选址、现场调查建设项目用地地类、面积和界线；（4）土地管理部门或统一征地服务机构会同有关部门制订补偿、安置方案，计算征地费用，并分别与被征地单位和建设用地单位签订协议；（5）由土地管理部门按建设用地审批权限向县（市）以上人民政府呈办审批手续；（6）用地经批准后，由市、县土地管理部门划拨建设用地，颁发建设用地许可证。

　　1998年8月，新修订的《土地管理法》将建设用地的审批由原来地方各级人民政府限额审批改为实行用途管制后，黑龙江省依法将土地审批程序相应修改为：（1）对在土地利用总体规划确定的城乡建设用地范围内，为实施城乡规划占用土地的，不再由具体项目用地单位申请用地。其用地由市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权限的人民政府。有批准权限的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由土地所在市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；（2）具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有用地和能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外土地的，建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查并提出建设项目用地预审报告。可行性研究报告报批时，必须附土地行政主管部门出具的用地预审报告。建设单位持建设项目的有关批准文件，向土地所在市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由土地行政主管部门审查，拟订供地方案，报市、县以上有权批准用地的人民政府批准。供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。

　　2000年7月，国土资源部下发的《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》规定，需报国务院批准农用地转用、土地征用的单独选址建设项目用地，涉及使用国有建设用地和未利用地的，一同报批。需报国务院批准农用地转用和土地征用的城市分批次建设用地拟开发地块中，涉及使用国有建设用地、未利用地和农村集体经济组织使用本集体经济组织所有建设用地、未利用地的，一同报批。水利水电工程坝区、库区及移民安置等配套设施用地原则上应一次报批；对已经通过建设项目用地预审的大型、特大型水利水电工程，一次报批确有困难的，经国土资源部同意，坝区、库区及移民安置等配套设施用地可以分别申请和报批；涉及占农用地和土地征用的，依法办理农用地转用和土地征用审批手续，其中涉及占用耕地的，由建设单位负责补充耕地。跨土地利用总体规划确定的城市建设用地范围（部分在圈内，部分在圈外）的大中型基础设施建设项目用地，可按单独选址建设项目用地报批要求办理建设用地审批手续。

　　2001年4月，黑龙江省国土资源厅转发国土资源部办公厅《关于农垦、森工系统用地范围内建设用地报批有关问题的复函》（以下简称《复函》），《复函》同意对建设项目用地涉及到占用垦区或森工林区内土地的，由国土资源厅派驻农垦、森工机构组件呈报，经黑龙江省国土资源厅汇总后，依法报批。

　　2001年5月，根据国土资源部办公厅《关于进一步简化国务院批准的建设用地审批工作程序有关问题通知》，黑龙江省国土资源厅明确：石油天然气生产企业按上一级主管部门下达的生产计划，每年年初可先按临时用地申请办理有关手续；每年下半年，再一次性将所需建设用地进行汇总，一次性办理用地手续。输变电所、塔基，输油、输气、输水管道的增压站、检查站及导航台、站，粮食储备库等同类多点工程用地，可由项目所在地市、县级土地行政主管部门分别组织报批材料，以省为单位一次性按规定程序报批；分期建设的项目，可根据可行性研究报告确定的方案以省为单位分期报批。城市道路、管线工程等基础设施建设项目的小部分建设用地确需超出城市建设用地范围的，土地利用总体规划可作局部调整，规划局部调整方案与建设用地同时报批；单独选址项目，确需进入城市建设用地范围内的可以将圈内圈外用地一同按单独选址项目要求报批。通过预审需报国务院批准的单独选址项目用地和报国务院批准的城市分批次用地，在用地正式报批前，一些任务重、施工期短的基础设施建设项目以及军事国防等特殊项目的控制工期的单体工程，在妥善处理好先行用地有关问题的前提下，由省级国土资源管理部门会同省级计划主管部门提出先行用地申请，报部审查同意后，可先行用地。

　　2001年11月，黑龙江省人民政府决定在全省实行土地审批集体决策制度，对一切涉及具体建设项目供地、农用地批次转用征用等审核审批事项，应当首先经过县级以上政府土地行政主管部门内部会审，会审后在规定时限内报政府审批。县级以上政府在规定权限内受理建设项目供地、农用地转用、征用等，均应按照政务公开的原则，实行由政府主要领导、分管领导和与之相关的国土资源、财政、规划、建设、监察等部门参加会审的集体决策制度。会审和集体决策按下列程序办理：（1）由具体建设项目用地单位提出申请；（2）县级以上政府土地行政主管部门受理应会审的项目申请后，由分管职能机构提出初审意见，经相关职能机构集体会审通过，形成会审报告；（3）由分管职能机构提出报审意见，报部门分管领导审核和主要领导确认，再经集体讨论决策审批；（4）需报同级政府审批的，报政府集体决策审批。

　　2004年10月，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》后，省国土资源厅又在原有征（拨）用土地审批程序中，增加以下内容：（1）在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；（2）对拟征土地现状的调查结果须经被征农村集体经济组织和农户确认。从而，增强了征地审批工作的透明度。

　　二、用地方式

　　1985年3月，黑龙江省农牧渔业厅、省计委、省建委根据农牧渔业部、国家计委、城乡建设环境保护部《关于征用土地费实行包干使用暂行办法》，联合发出通知，要求全省征（拨）用土地试行由过去用地单位直接与被征地单位协商征地的方式，改为由县、市人民政府土地管理部门与用地单位签订征地协议，按规定向用地单位统一收取征地费，包干使用的方式，用地单位不得再与被征地单位私自商议征地。省土地利用管理局按照这一要求，选择拉林机场、大庆30万吨乙烯厂外排水工程项目以及大庆油田在肇州的油田开发项目征用土地进行试点。试点结果表明，采取新的征地方式，不仅有效地解决了过去由用地单位与被征地单位直接协商征地，长期达不成协议而延误工期的弊病，缩短了征地时间，而且在节约建设用地上取得明显收效。据统计，1985～1988年3年间，大庆油田在肇州的油田建设项目用地，采取新的征地方式，节约建设用地249.30公顷。

　　1988年3月，黑龙江省人民政府办公厅转发省土地管理局《关于大庆油田勘探和开发建设用地由市县政府统一负责组织征地的办法（试行）》（以下简称《办法》）。《办法》规定，油田勘探和开发建设用地由市、县政府统一负责组织征用，包干使用征地费。具体办法是：大庆石油管理局土地管理处统一向土地所在市、县土地管理局提出用地申请；市、县土地管理局与大庆石油管理局土地管理处签订统征土地协议书；市、县土地管理局负责承办征地手续，并做好安置补偿及安置因征地而造成剩余劳动力的工作，发放土地使用证等。《办法》规定统一征地包干费用范围、标准、支付及缴纳办法，要求市、县加强领导，不断强化和完善统一征地工作，根据统一征地工作量大、人员少的实际情况，市、县土地管理局可成立“征地服务部（站）”隶属于当地土地管理部门。1990年12月，黑龙江省土地管理局印发《黑龙江省建设用地统一征用办法（试行）》（以下简称《统一征用办法》），《统一征用办法》规定，各单位需征用、拨用土地的，均实行由市、县政府统一负责组织征、拨用地。市、县土地管理部门或统征服务机构承办统征具体业务。

　　《统一征用办法》进一步明确统征工作任务：（1）调查、审定征、拨用地地类、面积和界线；（2）计算征地费用；（3）拟订统征方案，与被征地单位签订补偿、安置协议，与建设用地单位签订统征协议；（4）协调与征地有关事宜；（5）开展征地业务咨询；（6）收取统一征地管理费。

　　2001年3月，黑龙江省国土资源厅根据法定的征地审批工作发生的变化，印发《黑龙江省非农业建设征用土地包干工作暂行办法》，完善了统一征地的运行机制：（1）征用土地包干工作的分工：①属于单独选址的国家和省大中型重点建设项目，跨市、县（含农垦、森工系统各管局，下同）建设项目，由省国土资源厅委托省统一征地工作站牵头，与建设项目所在地的市或县统一征地机构共同实施征用土地包干工作；②属于其他单独选址建设项目和批次建设用地由市、县国土资源行政主管部门委托本级所属统一征地机构实施征用土地包干工作，省统一征地工作站配合做好统一征地工作。（2）征用土地包干工作具体任务：①勘测定界（包括征用土地的地类、面积、权属调查和复核工作）；②测算征用土地包干费用；③拟订被征地单位征地后剩余劳动力的安置途径和安置方案；④草拟“一书”，即建设用地项目呈报说明书，“四方案”，即农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，收集整理其他有关资料及图件；⑤完成征用土地公告、征地补偿登记、征地补偿安置方案公告等工作。

　　2001年12月，黑龙江省国土资源厅转发国土资源部《划拨用地目录》，要求严格执行《划拨用地目录》关于划拨用地范围的规定，对同一个项目中既有划拨又有有偿供地的，应严格按功能区分，认真核准用地面积分别供地，目录中没有规定的其他建设需要使用国有土地的必须依法实行有偿使用。以划拨方式取得的土地使用权因企业改制、土地转让、出租或改变用途后不再符合《划拨用地目录》范围的，应依法纳入有偿使用。下列用地按征（拨）用土地方式供地：（1）国家机关、人民团体用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地（非营利性邮政设施用地、非营利性教育设施用地、公益性科研机构用地、非营利性体育设施用地、非营利性公共文化设施用地、非营利性医疗卫生设施用地、非营利性社会福利设施用地）；（3）国家重点能源、交通、水利等基础设施用地（石油天然气设施用地、煤炭设施用地、电力设施用地、水利设施用地、铁路交通设施用地、公路交通设施用地、水路交通设施用地、民用机场设施用地）；（4）法律、行政法规规定的其他用地；（5）特殊用地（监狱、劳教所、戒毒所、看守所、治安拘留所、收容教育所）。

　　到2005年，全省各地征（拨）用地，均已按照新要求，执行“两公告”（征用土地公告、征地补偿安置方案公告）、“四方案”（农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案、供地方案）、“一登记”（征地补偿登记）制度。

　　三、审批权限

　　1986年，黑龙江省征（拨）用地审批权限是按照《黑龙江省土地管理暂行条例》的规定执行的，即：征（拨）用土地5亩以下的，由县（市）人民政府批准；超过5亩，20亩以下的，由行政公署批准；超过20亩的，由省人民政府批准；省辖市征（拨）用土地10亩以下的，由市人民政府批准，超过10亩的，由省人民政府批准；征（拨）用大中城市近郊菜地，一律报省人民政府批准。

　　1987年1月，《土地管理法》正式实施后，根据《土地管理法》的规定，黑龙江省将1986年执行的征（拨）用土地审批权限修改为：征（拨）用耕地3亩以下，其他土地10亩以下的，由县（市）人民政府批准；征（拨）用耕地3亩以上、20亩以下，其他土地10亩以上、100亩以下的，由市人民政府批准；征（拨）用耕地20亩以上、1000亩以下，其他土地100亩以上、2000亩以下的，由省人民政府批准；征（拨）用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，报国务院批准。行政公署可代省人民政府按省辖市人民政府征（拨）用土地的审批权限，批准建设用地。征（拨）用省辖市或县级市划入保护区的菜田，必须报省人民政府批准。

　　1989年7月，黑龙江省人民政府根据国务院办公厅《关于认真做好固定资产投资在建项目用地清理工作的通知》精神和省土地管理局的请示，复函省土地管理局，决定将基本建设征用耕地20公顷以下，其他土地33.33公顷以下的省级审批权限授予省土地管理局；征、拨耕地20公顷以上、66.67公顷以下，其他土地33.33公顷以上、133.33公顷以下，以及建设使用城市郊区菜田保护区的菜田和外商投资企业建设用地，由省土地管理局承办，经省政府主管省长签批。批复文件采用黑龙江省人民政府建设用地审批文件头，加盖“黑龙江省人民政府审批土地专用章”。省土地管理局制定相应的审批工作制度，规定对不需要现场调查的用地申请，承办人3日内起草批复，经处、局审核，发文不超过7日；需现场调查的用地申请，承办人在15日内进行现场调查，提出审批意见。同年10月，黑龙江省土地管理局和黑龙江省计划委员会联合下发《关于加强建设项目用地审查工作的通知》，要求土地管理部门参与建设项目的前期审查，占用耕地0.2公顷以下，其他土地0.67公顷以下的，必须征得县（市）土地管理部门意见；占用耕地0.2公顷到1.33公顷，其他土地0.67公顷到6.67公顷的必须征得县（市）、市（地）土地管理部门意见；占用耕地1.33公顷以上，其他土地6.67公顷以上的，必须征得县（市）、省土地管理部门意见。

　　1999年1月实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的应当报国务院批准。

　　1999年10月，根据国土资源部、国家经贸委下发的《关于发布和实施〈限制供地项目目录〉、〈禁止供地项目目录〉（第一批）的通知》，黑龙江省土地管理局决定对须在全国范围内统筹规划布点的，涉及国防安全和国家利益的，生产能力过剩需总量控制的，大量毁损土地资源或以土壤为生产原料的，需要低于国家规定地价出让、出租土地的，按照法律法规规定限制的其他建设项目，限制提供建设用地。对危害国家安全或者损害社会公共利益的，国家产业政策明令淘汰的生产方式、产品和工艺涉及的，国家产业政策规定禁止投资的，按照法律法规规定禁止的其他建设项目，禁止提供建设用地。对限制供地项目用地，必须根据建设用地标准和设计规范进行严格审查，对超过用地标准、违反集约用地原则的，要坚决予以核减用地面积。除法律法规和《划拨用地目录》有明确规定，可以划拨方式提供建设用地的以外，都应有偿使用土地。

　　2000年1月实施的《黑龙江省土地管理条例》规定，征用农民集体所有土地的审批权限为：（1）征用基本农田或基本农田以外的耕地超过35公顷，征用基本农田以外耕地和其他土地合计超过70公顷的，报国务院批准；（2）征用基本农田以外耕地35公顷以下的，其他土地70公顷以下的，由省人民政府批准，报国务院备案。征用土地涉及农用地转用的，必须依照《土地管理法》第四十四条规定，办理农用地转用审批手续，即：农用地转用和土地征用审批权在同一级政府时，由该级政府同时审批；农用地转用审批权在上级政府，土地征用审批权在下级政府，由上级政府同时审批；农用地转用审批权在下级政府，土地征用审批权在上级政府，先由下级政府审批农用地转用，再由上级政府审批土地征用。具体建设项目使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的国有建设用地或者国有未利用土地的，由市、县人民政府批准，报上级人民政府土地行政主管部门备案。具体建设项目使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的国有未利用土地的审批权为：（1）国家重点建设项目、军事设施和跨省的建设项目以及国务院规定的其他建设项目，需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用土地的，报国务院批准。（2）建设项目用地2公顷以上的，由省政府批准。（3）建设项目用地1公顷以上2公顷以下（含2公顷）的，由市（行署）政府批准。（4）建设项目用地1公顷以下（含1公顷）的，由县级政府批准。




　　2001年11月，国土资源部、国家经贸委、水利部联合下发《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》（以下简称《通知》），按照《通知》要求，黑龙江省对水利水电工程的坝区、库区用地按单独选址建设项目用地报批；移民迁建用地应在经批准的城市或村庄、集镇土地利用总体规划确定的建设用地范围内安排，按城市（村庄、集镇）分批次建设用地报批；专项设施迁建用地，可按单独选址建设项目用地报批。水利水电工程坝区、库区及移民迁建、专项设施迁建用地需要征用农村集体土地，涉及征用基本农田，或征用基本农田以外的一般耕地超过35公顷，或征用其他土地超过70公顷的报国务院批准；其他征用土地，由省级人民政府批准，并报国务院备案。水利水电工程在申请报批用地时，在妥善处理好先行用地有关问题的前提下，经有批准权的一级人民政府土地行政主管部门同意，可先行用地，但须在规定的时限内办理正式报批手续。需报国务院批准用地的水利水电工程控制工期的单体工程用地，由省国土资源管理部门会同省计划主管部门提出申请，报国土资源部同意后，可先行用地。抢险救灾等急需使用土地的水利工程，可先行用地。属于临时用地的不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，要在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。