第二节 征（拨）用土地补偿与安置 一、土地补偿费 1986年，黑龙江省征用土地补偿标准是按照《黑龙江省土地管理暂行条例》的规定执行的：征用哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯市近郊菜田，土地补偿费按征地前3年平均年产量总值的4～6倍计算；征用上述4市、中远郊和其他市、县集体所有耕地，按征地前3年平均年产量总值的3～5倍计算。征用开垦不满5年的耕地，征用集体耕地而用国有荒地调剂的，土地补偿均按征地前3年平均年产量总值的2～4倍计算。征用无收益土地，不予补偿。
1987年7月，根据《黑龙江省土地管理实施条例》，黑龙江省征用土地补偿开始执行新标准：征用耕地、园地，为被征用前3年平均年产值的5～6倍；征用集体耕地而用国有荒地调剂的，为征用前3年平均年产值的3倍；征用草原、苇塘，为被征用前3年平均年产值的4倍；征用鱼池，为被征用前3年平均年产值的3倍；征用林地，为全村耕地前3年平均年产值的3倍；征用宅基地，为全村耕地前3年平均年产值的2倍；国家建设使用国有荒山、荒地的无偿划拨；拨用其他单位使用的国有耕地，为拨地前三年平均年产值的4～5倍；拨用其他单位使用的国有园地、林地、草原、水面等有收益的土地，参照征用土地标准给予补偿；对被征用土地上的房屋、水井、渠道等生产、生活设施和青苗，根据实际情况和有关规定给予补偿；需要搬迁的，建设单位负责搬迁。
1992年12月，黑龙江省政府根据大庆周围市、县对大庆油田建设用地征地补偿标准偏低的反映，经省内外调查研究，提出了具体处理意见：鉴于大庆周围市、县农业生产水平存在差别，各有关市、县可结合实际在下述幅度内，对每公顷产值标准进行调整：大田每公顷3150～4650元，水田每公顷6750～8250元，春夏菜田每公顷15000～22500元，秋菜田每公顷10500～15000元。各市、县在上述幅度内，可根据不同乡（镇）的实际情况再划分2～3个等级，具体确定不同等级地区的公顷产值。
1994～1995年黑龙江省土地管理局根据各地因年产值的标准不统一而引起矛盾的实际情况，组织全省各地对不同地区的年产值开展调查，并于1996年5月，1997年7月、11月、12月，连续四次分别公布全省各市、县国家建设征用土地（主要地类）的年产值标准。
2000年1月，根据《黑龙江省土地管理条例》，黑龙江省调整了征用土地补偿标准。（1）征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍。该耕地前三年平均年产值难以计算的，可以由市、县人民政府根据本地实际，按照旱地、水田、菜地制定平均年产值补偿标准，报省人民政府土地行政主管部门审核同意后，由市、县人民政府发布实施。（2）征用宅基地和乡村企业等建设用地的，为当地旱地前3年平均年产值的4倍。（3）征用种植3年以下的新垦耕地，按照上年产值的2倍补偿，并补偿开发投资。（4）征用未利用土地和连续4年以上、10年以下弃耕地的，按旱地年产值的2倍补偿。（5）征用鱼池，为被征用前三年平均年产值的3倍。（6）征用园地、牧草地、苇地，按当地该地类年产值的6倍补偿。（7）征用林地的补偿标准，依照国家规定办理。被征用的土地上有青苗的，应当支付青苗补偿费，其标准为当年当季该作物的产值；被征用土地上有建筑物、构筑物等附着物的，应当按国家和省规定或者双方约定的标准给予补偿，没有规定或者约定标准的，由市、县人民政府根据实际损失价值确定；被征用单位或者个人在拟征用土地上抢栽抢种的农作物、树木或者抢建的设施，不予以补偿。建设项目经依法批准使用其他单位具有合法使用权的国有农用土地的，应当参照征地补偿标准，支付补偿费。建设项目经依法批准使用其他单位或者个人具有合法使用权的建设用地的，应当参照城镇基准地价，由建设单位对土地使用权人予以适当补偿。建设单位经依法批准使用国有未利用土地的，不支付土地补偿费。并要求土地补偿费支付给集体土地所有权单位，专门用于安排被征地农户的生活补助和本集体经济组织基础设施建设，举办村办企业。需要使用土地补偿费的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，报乡人民政府批准。青苗及地上建筑物、附着物补偿费，支付给土地承包经营者或者地上建筑物、附着物的产权人。
2000年8月，省国土资源厅和省物价局在各市、县上报的土地平均年产值标准基础上，会同省农委、省统计局、省畜牧局、省水产局等有关部门，依据全省不同地类的产量、不同农产品的价格和不同区域、不同积温带的差异，对各市、县上报的不同地类平均年产值标准进行了调查、分析和对比，在综合平衡、适当调整和进一步征求意见的基础上，审定全省各市、县土地平均年产值标准，并联合发出《关于下发各市、县土地平均值标准的通知》，要求各市、县人民政府发布实施。
2004年4月，黑龙江省政府下发《关于进一步做好被征地农民补偿安置工作的通知》，就清理拖欠农村集体经济组织和农民征地费用办法和今后杜绝类似问题发生的措施，提出具体要求：（1）用地单位限期偿还欠款，暂无力偿还的，要通过多种渠道融资或由政府协调金融机构贷款的方式，兑现补偿安置费。逾期仍未落实的，当地政府要依法收回国有土地使用权，并先行垫付。（2）出让金中优先安排资金偿还。（3）属于政府相关部门拖欠费用的，由当地政府筹集资金或从土地出让金中优先安排资金偿还。（4）属于截留、挪用的，要责令及时返还被征地单位和农户并依法依纪对相关单位和个人进行处理。（5）拖欠的补偿安置费原则上一次性付清，确有困难的，要与被征地单位和农户签订协议，做出承诺，限期兑现。（6）对拖欠数额较大且不积极采取措施落实的地方和部门，予以通报批评，情节严重的暂停受理新的农用地转用征用申报手续。
2004年10月，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，黑龙江省国土资源厅要求全省县级以上人民政府采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原来生活水平的，当地政府要用国有土地有偿使用收入予以补贴。
2005年1月，黑龙江省国土资源厅决定在全省开展征地区片综合测算工作，并下发《黑龙江省征地区片综合测算工作方案》，对工作目的、原则、工作对象和范围以及工作方法等提出具体要求，年末全省征地区片综合测算工作基本完成。
2005年9月，黑龙江省国土资源厅在《关于征占用农民土地补偿和失地农民安置情况的报告》中，总结了全省清理拖欠征地费用的情况：通过对1999～2003年黑龙江省经国务院和省政府批准的765个非农建设用地项目（征收农民集体土地1.63万公顷，涉及被征地农民集体土地补偿安置费33.50亿元）进行逐项排查，发现有9个市、地37个建设项目拖欠补偿安置费5.15亿元，占补偿安置费的15.38％。在查清拖欠征地费用底数的基础上，省国土资源厅组成专门班子，并派出工作组到有关市、县进行清欠专项督查，经过各级政府和相关部门的积极努力，截至2004年12月2日，已全部偿还拖欠的补偿安置费5.15亿元，偿还率达到100.00％。
2004年至2005年9月全省共审查报批农用地转用、土地征收报件312个，征收农民集体土地6000多公顷，没有发生新的拖欠、截留、挪用农民土地补偿安置费情况。
二、安置补助费 1986年，黑龙江省征地安置补助费标准，按《黑龙江省土地管理暂行条例》规定执行：按需要安置的农业人口付给，安置的人口数以被征地单位征地前农业人口和耕地的比例及征地数量计算；征用耕地每人付给亩年产总值2～3倍的安置补助费。征用果园、渔塘等土地的安置补助费可参照上列标准合理确定。
1987年7月，《黑龙江省土地管理实施条例》颁布后，黑龙江省将国家建设征用土地的安置补助费标准调整为：需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算；每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均每亩年产值的2～3倍。每亩被征用耕地的安置补助费最高不得超过被征用前3年平均年产值的10倍；征用园地、鱼池的安置补助费，按需要安置的农业人口计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为被征用前3年平均每亩年产值的2倍；征用宅基地和荒山、荒地，不支付安置补助费。
1991年2月，国务院《大中水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》颁布后，黑龙江省将对大型水利水电工程建设征用土地的安置补助费标准，相应调整为耕地被征用前3年平均每亩年产值的2～3倍；大型防洪、灌溉及排水工程建设征用土地可低于上述标准；按上述标准支付的费用，安置移民确有困难的，可酌情提高安置补助费，但土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的下列倍数：库区（含坝区）人均占有耕地0.07公顷以上的，不得超过8倍；库区（含坝区）人均耕地0.03～0.07公顷的，不得超过12倍；库区（含坝区）人均耕地在0.03公顷以下的，不得超过20倍。
1997年2月，黑龙江省土地管理局、计划委员会、劳动厅、公安厅、粮食厅联合下发《黑龙江省国家建设征用耕地安置若干规定》，要求在农村集体耕地被征用后，由建设用地单位向市、县土地管理部门（代收）或直接向被征耕地村民委员会支付安置补助费；如果村民委员会不能给被征占耕地承包农户补调耕地或不能建立养老保险基金的，安置补助费支付给被征占耕地农户，以改善农业生产条件和发展多种经营。被征占耕地农户符合招工安置条件，但建设用地单位无招工能力或农户自愿不招工的，建设用地单位要向被征占耕地农户支付安置补助费。
①招工安置补助费标准：指被征占耕地农户符合招工安置条件，但建设用地单位无招工能力或农户自愿不抬工的，按表4－15向被征占耕地农户支付的安置补助费用。
2000年1月，根据《黑龙江省土地管理条例》，黑龙江省土地管理局再次调整了征用土地的安置补助费标准：（1）征用耕地，为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍；（2）征用园地、鱼池的安置补助费标准为征用前3年平均年产值的3倍；（3）征用宅基地和乡村企业等建设用地和荒山、荒地、牧草地、苇地、未利用土地和4年以上、10年以下的弃耕地以及种植3年以下的新开垦耕地，不支付安置补助费；（4）征用林地的安置补助费，依照国家规定办理。建设项目经依法批准使用其他单位具有合法使用权的国有农用土地的，应当参照征地安置补助费标准，支付安置费用；建设项目经依法批准使用国有未利用土地的，不支付安置补助费。乡村兴办公共设施、公益事业需要使用集体土地的，对被占地者应当给予安置补助费或者安排被占地农户符合有关规定条件的人员在村办企业就业，也可以采取调剂土地的方式解决。
2000年9月，黑龙江省国土资源厅针对全省征地费用偏低的实际情况，要求各地可根据建设项目用地性质或被占地单位人均耕地占有量，遵循需要安置人员保持原有生活水平不降低的原则，制订具体的征用耕地的土地补偿费和安置补助费倍数。一般情况下，被占地单位征地后人均耕地在0.5～1.0亩时，经市人民政府（行政公署）批准，征用耕地的安置补助费可以超过被征用前3年平均年产值的6倍，但最高不得超过15倍；被占地单位征地后人均耕地低于0.5亩时，经省人民政府批准，征用耕地安置补助费可以超过被征用前3年平均年产值的15倍，但最高不得超过20倍。到2005年，黑龙江省征地安置补助费仍按上述标准执行。
三、劳动力安置 1986年，黑龙江省对征用土地涉及农村剩余劳动力安置问题很少，对个别地方偶尔出现的这类问题，则采取由用地单位协助被征地单位，通过发展农、牧、副、渔业生产，兴办社队企业，就地安置的方法解决。
1987年7月，《黑龙江省土地管理实施条例》颁布后，黑龙江省在国家建设征用土地对被占地农户或劳动力，通过下列途径进行安置：（1）被占地单位用机动土地予以调剂；（2）用土地补偿费、安置补助费资助被占地农户发展生产；（3）由市、县（区）土地管理部门和乡（镇）人民政府组织被占地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转给接收安置人员的单位。
1987年10月，黑龙江省土地管理局、劳动局、公安厅、粮食局、财政厅联合发文，明确对采取招工办法安置人员的招工安置标准：原则上按被征地单位征地后人均耕地低于0.13公顷，或城市郊区人均菜田低于0.07公顷，其他安置途径确有困难的情况下，才予以招工安置。计算招工安置劳动力的人数，要按被征地单位征地前土地和劳动力比例计算，即每征地占一个劳动力所负担的耕地或菜地面积，招工安置农民不超过1人。被招工人员的落户，凭劳动部门的招工证明给予办理；家属必须是直系亲属，公安部门审查后，由农业人口转为非农业人口。
1992年7月，针对全省征用土地涉及农村剩余劳动力安置问题日渐增多，就地安置困难较大的实际情况，黑龙江省土地管理局、劳动局、公安厅、粮食局共同制定《黑龙江省国家建设征用耕地多余劳动力安置办法》，要求全省各地对征地后土地承包户失去使用的耕地，由被征地单位用机动田、串地、开荒等办法调剂解决；调剂有困难的，被征地单位可采取发展村办企业；向乡（镇）企业投资，安置多余劳动力；向被占耕地承包户资助经费，鼓励发展多种经营，或有条件自谋职业；利用补偿费和安置补助费向保险公司投保，由其向无生产门路和无劳动能力者每月发给生活费；建设用地单位有能力为被征地单位提供原材料和加工材料的，可帮助兴办乡（镇）村企业，安置多余劳动力。采用上述途径安置多余劳动力确有困难的，经有关部门批准，可采取招工予以安置，但要严格控制，即在被征地村、组征地后人均粮田低于1400平方米以下、城镇郊区菜田低于600平方米以下的，方可招工安置；招工安置人数按被征用耕地数量和被征地单位劳动力平均耕地面积计算，即每征用1个劳动力所承担的耕地面积，就招工安置1人。招工安置，原则上谁用地谁安置，建设单位有招工指标的，可招收全民合同制工人，无招工指标的，可安置到本单位集体所有制企业；用地单位安置有困难的，可商当地劳动部门安置到城镇其他有接收条件的全民或集体企业；建设用地单位招工安置多余劳动力后，不再向被征地单位支付安置补助费；由其他单位代替安置的，建设用地单位应向安置单位支付招工安置费。对招工安置费的标准规定为：大城市每招工1人，建设用地单位支付1万～1.5万元；中等城市支付0.8万～1万元；小城市支付8000元。对确定的招工人员自愿自谋职业的，要求由本人申请，公证机关公证，向自谋职业者资助自谋职业经费；资助标准，确定由建设用地单位招工安置的，给予按规定计算的安置补助费平均1个劳动力的应得数额，确定由其他单位招工安置的，将招工安置费的50％资助自谋职业者，剩余50％存社会保险机构，作为被安置人员所赡、抚养的家属生活费。
1992年8月，黑龙江省土地管理局、中国人民保险公司黑龙江省分公司，对被征地单位征地后无法安置的部分人员由中国人民保险公司黑龙江省分公司实行生活保险办法，并对保险的范围、投保金额、月领保险金标准、保险费的交纳、投保人员的年龄要求、保险公司责任等都作出具体规定。
1993年7月，黑龙江省土地管理局、劳动局、公安厅、粮食局、省计委，对《国家建设征用耕地多余劳动力安置办法》（以下简称《安置办法》）进行了补充，对《安置办法》中的一些规定作出更为具体和明确的界定：被征地单位部分耕地被征用需招工安置的，应优先招收被占耕地的承包户劳动力。因征地涉及招工、“农转非”的，由市、县土地部门会同劳动、公安、粮食、计委等部门，与被征地单位一起提出招工、“农转非”人员名单，经上述五部门审核盖章，作为征地文件的附件，报县以上政府批准。不发生招工安置的，不予“农转非”。报省审批的征地涉及招工、“农转非”的，均由省土地管理局与省劳动、公安、粮食、计委五部门会签后批复。并由省公安厅按省五部门会签“农转非”数量，下发落户通知书。涉及招工“农转非”的征地批复文件下达后，由市、县土地管理部门负责划拨土地，劳动部门负责办理招工，计委负责“农转非”指标，公安部门给办理“农转非”落户，粮食部门负责办理粮食供应手续。建设单位无安置条件，又找不到其他代替安置单位的，可考虑重新选址，或暂缓征地。如在村办企业自行安置的，可以参照招工安置支付招工安置费标准，由建设单位向被征地单位支付兴办村办企业资助费，不予办理“农转非”。凡招工、“农转非”户，除宅基地外，其余原使用的所有集体土地，全部由村、组集体经济组织收回，并按有关规定调整给未被招工的被占耕地承包户。由其他单位代替建设用地单位招工安置的（包括向被征地单位支付发展村办企业资助费），在大、中城市总体规划区以外的郊区、镇和农村安置的，按《安置办法》规定的小城市招工安置费的标准执行。小城市的招工安置费标准，按《安置办法》规定的中等城市标准执行（即0.8万～1万元）。招工安置费不准分给被占耕地承包户，只能发给自谋职业者。提出的招工、“农转非”人员名单，上报审批前要在征地村、组张榜公布，群众提出的正确意见，要予以采纳，经县以上政府批准后再次公布。
1997年2月，黑龙江省土地管理局、计划委员会、劳动厅、公安厅、粮食厅联合下发《黑龙江省国家建设征用耕地安置若干规定》，除重申安置途径外，还明确国家建设征用耕地安置的对象是与村民委员会签订长期承包耕地合同而被征用耕地的农户。因国家建设征用土地涉及招工、“农转非”和粮油供应的，由市、县土地管理部门会同有关部门共同调查，并制订安置方案报县以上人民政府批准；经批准的安置方案，由市、县劳动、公安、粮食部门，分别办理招工、“农转非”和粮油供应手续。被征占耕地农户征地后（以承包合同为准）人均旱田（含秋菜田）低于600平方米（含600平方米），人均水田低于500平方米（含500平方米），人均温室、塑料大棚、露地春夏菜田低于300平方米（含300平方米）的，建设用地单位应将农户中同一户籍的直系亲属，男16～40周岁，女16～35周岁（不含在校生），招收为全民合同制工人或集体所有制工人。家庭人口4人以下（含4人），招工不超过2人；家庭人口5人以上（含5人），招工不超过3人。招工安置的农户或利用安置补助费自谋职业以及办理养老保险的农户将剩余耕地交给村民委员会，招工人员及同一户籍直接赡、抚养的直系亲属全部“农转非”；农户不交剩余耕地的，部分“农转非”。
2001年，黑龙江省国土资源厅根据国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》精神，对用于征地农民生活安置的安置补助费，在农民自愿的基础上，可逐步建立安置人员的社会保险个人账户，购买养老、失业、医疗保险等，提供长期的生活保障。
2004年10月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》下发后，黑龙江省国土资源厅要求全省各地在安置被征地农民时，可以采取以下方式：（1）对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地使用权入股；（2）在城市规划区内，当地政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；（3）在城市规划区外，征收农民集体土地时，当地政府要在本行政区内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；（4）对不具备基本生产条件的无地农民，应当异地移民安置。
2005年5月，哈尔滨市开始实施征地农转非人员参加基本养老医疗保险制度：哈尔滨市区被征地农民转为城镇居民并在国家规定的劳动年龄内人员都可参加哈尔滨市基本养老保险和医疗保险。农转非人员在累计缴费满15年后（允许往前补缴和一次性补缴），达到法定退休年龄时，即可办理退休手续，并享受养老保险待遇。如59岁的农转非人员，只要缴纳1.5万～1.6万元，退休后每月即可领取240多元的退休金。已参加医疗保险的用人单位应当为签订劳动合同的征地农转非人员办理医疗保险手续和基本养老保险。征地农转非以个人身份参加医疗保险，到本人户口所在区医疗保险机构办理参保手续。
四、征地制度改革 1992年7月，黑龙江省城镇国有土地使用制度改革全面推开之后，征地与供地之间产生了一个利益空间，征地费用与该土地征用变为国有再出让土地使用权价格相比，相差较大。以鸡西市征用市郊旱地为例，按征地费用（含土地补偿费和安置补助费）最高线平均年产值16倍计算，每平方米为12.16元，而政府将这一块土地征用转为国有土地使用权，经过市政基础建设达到“三通一平”（即通路、通电、通水和土地平整）程度以上水平后，以出让方式供给用地单位使用，按邻近城区边缘的4、5、6级地计算，工业用地每平方米为34～71元，住宅用地每平方米为32～95元，商业用地每平方米为48～274元，政府土地出让价标准为集体经济组织所得征地补偿费用的3～22倍。虽然这个倍数并不能完全体现政府的土地纯收益，但农民对此有较大抵触情绪，认为这是“农民出地，政府受益”。黑龙江省地处边疆，气候寒冷，一般耕地，一年只种一茬庄稼，每亩年产值也就在500～800元，每亩土地补偿费以最高标准算也就1.5万～2万元，也就是说，1.5万～2万元就可以买断农民作为“饭碗”的1亩耕地，特别是城镇郊区农民在土地第二轮承包后，集体经济组织原保留的机动地已所剩无几，利用机动地调剂土地解决被征地农户的生活问题也失去了物资基础，失地农民仅靠征用土地费用，已经难以维持生计，因此妥善安置失地农民的生产、生活，成为保持社会稳定的重要因素。
1999年，国土资源部成立“征地制度改革研究课题组”，着手研究探索征地制度改革思路。同年12月，黑龙江省土地管理局根据国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》，要求全省各地土地行政主管部门要积极探索货币安置、社会保险方式安置途径，形成市场为导向的多种途径安置机制。允许经济发达地区或城乡结合部，按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织安置失地农民发展农业生产或从事多种经营。有条件的地区被征地的农村集体经济组织也可以土地补偿费入股，兴办企业。
2001年8月，国土资源部在广东佛山召开征地制度改革试点工作会议，全国第一批9个征地制度改革试点城市正式启动。同年11月，黑龙江省国土资源厅根据国土资源部《关于切实做好征地补偿安置工作的通知》，要求各地从本地区实际出发，以保持被征地农民原有生活水平为原则，制定征地补偿安置具体办法；可统一公布本地区不同地类的年产值标准，确定不同地类的补偿倍数，或合理确定本地区不同区位、地类、用途的征地补偿标准。
2002年4月，黑龙江省国土资源厅在佳木斯市召开全省统一征地工作会议，对在全省开展征地调研工作作出具体部署，并印发《征地调研实施方案》。会上明确黑龙江省征地制度改革的总体思路是：坚持政府统一征地，规范征地范围，合理制定征地补偿标准，体现市场经济规律，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径，实行征地与供地分离，简化批后实施程序，保证征地公平、公正和高效。同年5月8日至5月末，全省普遍开展征地调研工作。在此期间，黑龙江省国土资源厅先后派出三个工作组分赴牡丹江、佳木斯、鸡西、鹤岗、哈尔滨、绥化、虎林、林口等八个市、县，对修订后的《土地管理法》实施以来征用土地及补偿、安置的实施情况进行专题调查。同年6月，向国土资源部上报《关于黑龙江省征地情况调查报告》和《关于完善征地制度的研究报告》。两个报告认为黑龙江省征地工作存在以下几方面问题：（1）现行法律规定的征地补偿安置费用过低，难以保证被征地农民生活水平不降低；（2）把土地按原用途、地类的前三年平均年产值作为计算征地补偿安置费用的唯一依据不尽合理；（3）农村集体土地产权不明晰（集体土地所有权证书，只发至村级，而在实行联产承包中，土地却多是按村民小组的人口与土地状况进行分配的），在征地补偿费用归属上发生的矛盾呈上升趋势；（4）征地费用因项目而异，而减少农民理当得到的土地补偿安置费用是对农民利益的侵害，农民意见很大；（5）现在的征地范围过宽，不论什么项目都征地，与社会主义市场经济不相适应；（6）征地费用管理使用缺乏有效监督，使被征地农民的经济利益受到侵害；（7）征地过程中政府部门收费多；（8）征用土地的法律含义与征地运行程序不一致（如政府只承担征地的权力，而不承担对被征地者的补偿和安置的义务）。报告提出以下完善征地制度建议：（1）建立政府征地基金，实行征地与供地分开的运行机制；（2）改进征地补偿费用的计算方法，适当提高征地补偿、安置费标准；（3）明晰集体土地产权，凡以村民小组为单位分配承包土地的，集体土地所有权应归村民小组所有，征地时，土地补偿费、安置补助费应当归村民小组管理使用；（4）切实加强对征地费用管理使用的监督机制；（5）参照城市最低生活保障办法，逐步在城乡结合部建立对被征地农民的生活保障制度；（6）尽快制定《征用土地条例》。
2002年10月，国土资源部在对各省、市、自治区征地制度调研成果进行分析和论证、总结第一批试点城市的改革经验后，又在全国新增10个征地制度改革试点城市，黑龙江省绥化市被确定为全国10个征地制度改革试点城市之一。
2003年4月，黑龙江省国土资源厅向国土资源部报送《绥化市征地制度改革试点方案》，确定试点内容是：（1）探索并逐步建立以征地基本区片价为核心的计算征地补偿费用的新方法；（2）征地补偿费用支付的重点拟向被征地农户倾斜；（3）简化征地程序；（4）拓宽安置途径，包括货币安置，社保或低保安置，农业或置换土地安置；（5）探索集体土地流转的新途径；（6）建立征地与储备相结合、征地与供地相分离的管理体制。
2004年2月，绥化市对一年来征地制度改革试点作出总结：（1）实行政府统一征地，建立征地与供地相分离的机制，政府集资2400万，征地9.80公顷，收购储备8.77公顷，再按项目性质分别采取划拨、出让、租赁等不同方式供地。（2）制定新的补偿方法和补偿标准，全市分为四个区片，集体土地征地补偿费用由市中心向城市外围递减，在划分区片并测算区片价的基础上，确定三大地类的征地补偿费用。（3）征地费用支付重点向被征地农户倾斜，被征地农户一般可得到征地补偿费用的60％，集体得40％，征地后人均耕地4亩以下（含4亩）、2亩以上的，被征地农民得70％补偿；2亩以下（含2亩）、0.5亩以上农民得80％补偿；0.5亩以下农民得90％补偿。（4）创新征地补偿安置途径：①基本生活保险安置，按试点方案确定的四个基本区片，划分四类地区，分别按不同生活标准确定为280元／月、240元／月、200元／月、150元／月，由被征地农户按不同年龄、不同地区一次性计算保费和大病医疗保险费交纳保金，保费从补偿中解决，达到退休年龄后享受保险。失地农民同时可办理农转非户口，发给待业证，享受有关部门的社会救济及城镇人员的一切待遇；②货币安置；③农业或置换土地安置；④探索集体土地流转的新途径，2003年对绥化市宝山镇建生物有机肥等项目用地进行尝试，测算出土地承包期剩余年限土地产出收益后，与村集体签订合同，预先支付土地收益，直接办理集体土地流转手续，被占地村集体和被占地农民及用地单位都比较满意。
试点中存在的问题是：部门协调得不够，改革进展不够顺利；缺少相应的法规政策支持，试点涉及的问题多，解决起来也比较复杂。
2005年1月，黑龙江省国土资源厅根据国务院要求和绥化试点经验，在全省各市县开展征地区片综合测算工作。2005年末，黑龙江省征地区片综合测算工作基本完成。
