第四章　建设用地管理
第一节　城镇建设用地管理


　　一、城镇土地统一管理

　　1986年3月，中共中央、国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，明确全国土地和城乡地政由县以上政府土地管理部门实行统一管理的原则。同年10月，中共黑龙江省委、省人民政府决定在原省农牧渔业厅土地利用管理局的基础上，成立纳入省政府序列的黑龙江省土地管理局（正厅级）；各市（地）、县土地管理办公室均改为土地管理局，列入本级政府序列，负责本行政辖区内土地统一管理工作。全省各级土地管理部门建立之后，积极推进土地管理体制的改革，到1987年4月末，已有23个市、县实行城乡地政统一管理。

　　1987年7月，根据《土地管理法》赋予的统一管理城乡地政的职责，黑龙江省土地管理局下发《关于加强城市土地管理工作的意见（试行）》，明确提出加强城市土地管理的指导思想和各级土地管理部门管理城市土地的基本职责，并对城市用地审批程序，以及对做好城市地籍管理、城市土地执法监察、与城市规划和房地产等有关部门搞好协调配合等作出规定。各市（地）县土地管理部门主动与有关部门理顺城镇土地管理与规划管理、房地产管理的关系，逐步推进城镇土地管理工作。许多市（地）县人民政府根据《土地管理法》的规定，制定出管理城镇土地的规章。鹤岗市人民政府发布《关于城市土地管理的暂行规定》，呼兰县人民政府发布《呼兰县土地管理暂行办法》，绥化市人民政府制定《绥化市土地管理实施办法》等，对加强城镇土地管理的有关问题作出明确规定。到1988年1月，全省除哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯市的市区尚未实行由政府土地管理部门统一管理外，其余79个市、县均实现城乡地政统一管理，占全省市、县总数的95.20％。

　　1988年4月，黑龙江省土地管理局针对各地在土地管理新旧体制转换过程中存在的畏难情绪和违法乱批滥占城镇土地等问题，下发了《关于进一步加强城镇土地管理工作的通知》，重申：城市（镇）土地由土地管理部门统一管理，这是党和国家的重大决策，各级土地管理部门一定要认真履行职责，坚持依法办事。凡是市、县政府作出统一管理决定的，都应迅速采取有力措施，使之付诸实施，不得延误。哈尔滨、齐齐哈尔、佳木斯市的土地管理部门，要继续主动向政府汇报国家和省有关实行土地和城乡地政统一管理的规定和要求，尽快解决城市市区的土地统一管理问题。同时要求，各地严格执行城镇建设用地的审批程序，积极合理安排各项建设用地，及时查处违法占地，认真总结经验，提高管理水平。

　　绥化市1989年城镇规划区内共有建设用地申请474件，均由土地管理部门会同有关部门办理土地审批手续，有效地控制了占用郊区菜田的数量，各项建设占用的耕地面积只有5.73公顷，比1986年未实行统管时占用耕地232.00公顷减少73.90％。尚志市实施城镇土地统管以后，1989年通过抓旧城区改造，节约用地54.20公顷，抓城镇闲置土地回收，收回8个单位占而不用的21.89公顷土地；抓城镇废弃地改造，3年间投资15.40万元；改造沙坑、土坑、水坑、丘包地47.40公顷，缓解城镇建设用地的紧张状况。肇东市把加强城镇土地管理的重点放在控制城镇建设规模盲目扩大上，坚持实行以旧城区改造为主、内涵挖潜为主、控制外延的方针，1989年改造旧城区建楼房17栋，建设面积13.00万平方米，节约用地近8.00公顷。

　　1990年2月，黑龙江省人民政府针对全省土地统一管理工作的实施情况，要求各行署、市、县人民政府继续深入贯彻《土地管理法》和中共中央、国务院的要求，坚持土地统一管理原则，尚未实现统管的市、县，要在今年上半年实现统管；已经实现统管的市、县，要完善规章制度，做到统管到位。工作中遇到的问题，要按《土地管理法》和中发［1986］7号文件的规定协调解决。年末，全省除牡丹江市外，都按照省政府的要求，由土地管理部门统一管理城镇用地。

　　1991年9月，一直坚持由房地产部门管理城市土地的牡丹江市，市政府发出了对市区地政、地籍实行统一管理的通知。至此，全省结束多年城乡土地分散管理的局面，实现了土地由分散管理到统一管理新旧体制的转换工作。

　　1995年3月，针对《中华人民共和国房地产管理法》颁布后，省内个别地方在机构设置和土地管理职能划分上出现的分散管理土地的倾向，黑龙江省土地管理局明确提出：《房地产管理法》与《土地管理法》是相互衔接的，突出体现在两部法律都坚持土地和城乡地政统一管理的原则。要求全省各级人民政府在确定房地产和土地管理机构设置及其职权时，必须服从法律确定的土地统一管理的原则，即在对土地实行统一管理的前提下，房产管理和土地管理可以合并由一个部门管理；如果继续实行房产和土地分别由两个部门管理的体制，则只能由土地管理部门一个部门管理土地，而不能出现两个部门管理土地的情况。

　　1999年1月，黑龙江省根据新修订的《土地管理法》第四十四条规定，明确在土地利用总体规划确定的城市、建制镇建设用地规模范围内，为实施规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。已批准的农用地转用范围内，具体建设项目由市、县人民政府批准。

　　2000年1月，黑龙江省根据《黑龙江省土地管理条例》，规定在具体建设项目使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内的国有建设用地或者国有未利用土地的，由市、县人民政府批准，报上级人民政府土地行政主管部门备案。

　　2001年11月，黑龙江省人民政府决定建立全省城市建设用地集中统一供应制度，其主要内容包括：（1）建设用地审批管理，必须坚持土地和城乡地政集中统一管理的法定原则，确保政府对建设用地集中统一供应。任何非法律法规授权的单位均不得行使管理土地的政府职能；各类开发区、工业园区等不得内设土地行政管理机构。禁止多部门、多渠道供应和审批建设用地。（2）县级以上政府应当按照国家和省的有关规定，根据土地使用权交易及集中统一供地的需要，建立土地有形市场，并作为建设用地供应的唯一渠道。各类建设需要使用土地的，必须向土地所在行署、市、县政府土地行政主管部门提出用地申请，除《土地管理法》第四十四条规定的涉及农地转用、征用审批的建设项目外，应当按照土地使用权公开交易的规定，通过土地有形市场取得所需的建设用地。禁止以私自交易的方式取得建设用地。（3）县级以上政府及其土地行政主管部门应当建立和推行土地收购储备制度。各类待供建设用地都必须依照有关规定纳入政府土地储备库，按市场机制统一管理和供应。（4）新增建设用地必须由政府土地行政主管部门统一办理转用征用审批手续，依照规定的审批权限统一供应；各类开发区、工业园区的新增建设用地也必须纳入政府统一的供应渠道，不得自批自用。（5）房地产开发和城市基础设施需要动迁改造的存量建设用地，宗地内进行翻、改、扩建的建设用地，纳入统一供地管理，由土地所在市、县政府土地行政主管部门统一办理供地手续。

　　2002年8月，黑龙江省国土资源厅按照国土资源部的统一部署，要求全省各地对土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的村庄拆迁安置、乡镇企业工业小区、纳入城市规划的乡村基础设施和公益事业等需占用的集体土地，报批时原则上依法予以征用，按城市土地管理。城市（含建制镇）分批次建设用地报批时由农用地、未利用地转成新增建设用地，无论征用和使用，均须按有关规定，由市、县人民政府足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费；超出规定时间仍未缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，暂缓受理该市（县）申报的城市分批次建设用地。

　　据省国土资源厅2005年末统计，黑龙江省1999～2005年由国务院和省政府分批次审批城市建设用地5186.67公顷，其中：占用农用地4149.44公顷（含耕地3392.24公顷），占用建设用地849.81公顷，占用未利用土地187.42公顷。



　　二、“三资”企业用地管理

　　1987年11月，黑龙江省土地管理局根据国家土地管理局《关于加强外商投资企业用地管理工作通知》和全省外商投资企业用地的实际情况，经省政府外资工作领导小组同意，对外商投资企业的用地管理，提出如下要求：（1）加强外商投资用地的审批工作。凡是在1987年9月26日领取营业执照的外商投资企业均应在1988年2月末以前向当地县（市）政府土地管理部门补办用地手续，经县（市）审核，在1988年3月末以前报省审批。经批准后，由省土地管理局颁发土地使用证。今后凡外商投资企业用地都必须在企业占用场地或经营之前，持有关文件，向土地所在县（市）人民政府土地管理部门提出用地申请，经审核后，由县（市）人民政府呈报省土地管理局统一办理用地审批手续。对于未经批准，擅自占用场地施工或经营的企业，要依法追究企业的法律责任。（2）外商投资企业的土地使用费统由省土地管理局核定标准和收缴。（3）各级土地管理部门要积极参与外商企业用地的前期审查工作，要使提供的场地有利企业生产经营，创造良好的投资环境，做到合理使用土地。

　　1988年8月，黑龙江省土地管理局针对许多已兴办的外商投资企业没有履行土地审批手续、用地管理失控的实际情况，要求各市（地）、县土地管理部门设专人负责外商投资企业用地管理，对没有取得土地使用权的企业，限9月底前按规定提出用地申请，经省政府批准后，核发土地使用证，并缴纳土地使用费。对逾期不办理用地手续不缴纳土地使用费的，按当年土地使用费的1％交滞纳金。

　　1990年6月，黑龙江省人民政府发布《黑龙江省外商投资企业用地管理办法》，主要规定：（1）经县以上人民政府批准的外商投资企业用地，由批准用地机关的土地管理部门与用地外商投资企业签订土地使用合同，批准用地机关颁发土地使用证。（2）外商投资企业的中方，可以将其土地使用权折价作为投资。（3）外商投资企业使用土地的期限，应与该企业的经营期限相同。需要延长土地使用期限的，应在期满前6个月重新履行申请、审批手续。（4）外商投资企业领取土地使用证后，超过两年不按规定使用土地，原批准用地机关有权吊销土地使用证，收回土地使用权。（5）外商投资企业使用土地，向县以上人民政府土地管理部门缴纳土地使用费，但以土地使用权折价作为中方投资的，由企业的中方缴纳，外商投资租用房屋所使用的土地由出租者缴纳。（6）外商投资兴办文化、教育、科学技术、卫生和其他不以盈利为目的的社会公益事业，免缴土地使用费。

　　1991年4月，黑龙江省政府对外商投资企业用地，提出新的优惠政策：（1）属于出口创汇型和技术先进型的，自批准之年起，免征土地使用费十年，其他外商投资企业免征土地使用费五年，土地使用费标准按企业用地性质和地区类别，分别按每年每平方米0.40～1.50元计算。（2）边远、贫困和少数民族地区举办的外商投资企业，从批准之年起，十年内免征土地使用费，其中属于出口创汇型和技术先进型企业的，再适当放宽免征年限。属于不以盈利为目的的文化教育、科学研究、社会公益型企业，免征土地使用费。（3）利用未开垦荒地从事农、林、牧业开发的外商投资企业，经营期在三十年以下的，免征土地使用费十年；经营期在三十年以上的，免征土地使用费十五年。通过有偿出让，包片开发土地，土地使用期最长为五十年，并可依法转让。

　　1991年5月，黑龙江省土地管理局下发《关于进行外商企业用地清查的通知》，要求各地对外商企业用地进行一次全面调查。根据调查汇总，全省外商投资企业共有268家，主要分布在哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、大庆等大、中城市，按投资方式可分为：合资企业236家，合作企业8家，独资企业24家，分别占外商投资企业的88.06％、3.00％、8.96％；按用地方式分为：通过征（拨）用地取得土地使用权的16家，合营利用原有场地入股的146家，租用中方厂房场地的34家，企业租用其他单位厂房场地的63家，分别占外商投资企业的5.97％、54.48％、12.69％、23.51％；已办理用地审批手续的132家，未履行用地审批手续的136家，分别占外商投资企业总数的49.00％和51.00％，全省外商投资企业用地面积5589415.75平方米，其中直接用地面积5377217.41平方米，分摊用地面积212198.34平方米。

　　1992年7月，根据调查结果，黑龙江省土地管理局发出《关于外商投资企业补办用地审批手续的通知》，要求在黑龙江省举办的外商投资企业，凡没有依法履行用地审批手续的，均按《黑龙江省外商企业用地管理办法》等有关规定，补办用地审批手续。其土地使用年限要与工商部门颁发的营业执照所规定的经营期限相一致，并按规定补签土地使用合同和补发土地使用证。补办用地的审批权限，按《黑龙江省土地管理实施条例》的规定执行。在补办用地审批手续的同时，要按规定确定其收缴土地使用费的起止年限和收费标准。
　　据省土地管理局1993年末统计，全省经省审批的中外“三资”企业共有27家，用地总面积为580.50万平方米。

　　2002年12月，省人民政府组织对省行政规章进行清理，废止了1990年省政府颁布的《黑龙江省外商投资企业用地管理办法》，决定黑龙江省的“三资”企业用地，统一按《土地管理法》《土地管理法实施条例》和《黑龙江省土地管理条例》的规定办理，不再另作规定。