第二节　农村建设用地管理


　　一、农村居民点用地规划

　　1985～1986年，黑龙江省编制过农村居民点用地控制性规划。这次规划，一般不突破原有村屯用地规模，不突破各项建设用地定额指标，对加强村镇建设用地管理、控制滥占土地、节约用地起了重要作用。依安县有1 001个自然屯，规划后占地面积比规划前节约216.40公顷，宅基地占地面积减少了6.10％，多安排住户53342户。全县每年按现有户数4.00％的增长率计算，10年内可不占耕地建房。黑河地区孙吴县依据村镇用地控制性规划，建立相应的管理制度，对农村居民建房用地加强管理。规划前，全县户均宅基地为1103.00平方米，规划后户均宅基地（老宅基地改造）为670.00平方米，新建房户宅基地按农村350平方米、镇郊250平方米执行。全县因此节约土地557.90公顷。

　　1987年以后，各地在编制市、县级土地利用总体规划中，对农村居民点用地进行了控制规划；在乡（镇）级总体规划中对农村居民点用地指标和范围加以确定。而在1997年以后完成的乡（镇）级总体规划修编中，都把农村居民点用地指标和用地范围落实到地块，为实行土地用途管制提供依据。

　　二、乡（镇）村企业和公共建设用地管理

　　1986年，黑龙江省按照《黑龙江省土地管理暂行条例》的规定，要求人民公社、生产大队兴办集体企业和福利事业需占用生产队土地时，占用0.67公顷以下的须经县（市）人民政府批准；超过0.67公顷的，由县（市）人民政府审核，报请行政公署批准。所占土地可用公社或大队所有土地串换，亦可参照国家征用土地规定的标准，付给被占地生产队土地补偿费，农、牧业生产单位从事商品性砖、瓦、沙、石、土生产的用地，必须经市、县人民政府批准。占用耕地的，开采前要先把表土保存好，开采后及时恢复利用，不准废弃。1986年全省乡（镇）村集体建设占用耕地控制在0.33万公顷以下。

　　1987年5月，根据《土地管理法》的规定，黑龙江省土地管理局要求各地土地管理部门，把经市、县人民政府批准的村镇建设规划，作为审批农村建设用地的重要依据。对于违背规划的用地申请，不论单位和个人，一律不予受理。凡超过省规定的用地标准，不符合节约用地原则的乡（镇）村建设规划，应由当地政府组织有关部门进行修订，经市、县人民政府批准后执行。农村居民住宅，乡（镇）村企业和公共设施，公益事业建设，需要使用土地的用地单位和个人，必须依法向乡（镇）人民政府或县人民政府土地管理部门提出申请，经审核同意后，按照规定的审批权限，由乡（镇）人民政府或县以上人民政府批准。经批准的乡（镇）村建设用地，乡（镇）土地管理人员或县土地管理部门要到现场按批准的面积，落实土地使用界线，并妥善处理补偿等有关事宜。
　　1987年7月，《黑龙江省土地管理实施条例》颁布后，黑龙江省土地管理局重申：乡（镇）村企业建设申请使用土地的，应持县级以上人民政府主管部门批件和其他有关文件，经乡（镇）人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，参照征用土地的有关规定办理。乡村居民点的公共设施、公益事业建设使用土地的，由主办单位提出用地申请，经乡（镇）人民政府审核，报县以上人民政府批准。占用其他单位土地的，应给予补偿或调剂土地。

　　1999年，黑龙江省土地管理局根据新修订的《土地管理法》关于实行用途管制的规定，要求各地在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施规划而将农用地转为建设用地的，要按土地利用年度计划，分批次由批准总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。1999年，全省由省政府分批次审批村镇建设用地100.76公顷，其中占用耕地面积71.95公顷。

　　2000年1月，根据《黑龙江省土地管理条例》规定，黑龙江省对农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，以及乡村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，要求向县以上人民政府土地行政主管部门提出申请，由县级人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，必须依法办理农用地转用审批手续。当年，全省由省政府分批次审批村镇建设用地82.70公顷，其中占用耕地27.39公顷。

　　2004年10月，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》，黑龙江省国土资源厅要求各地要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。强调村庄和集镇规划，要纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。

　　2004～2005年，全省由省政府分批次审批村镇建设用地2547.39公顷，其中占用耕地1911.20公顷。

　　据统计，自国家实行土地用途管制后，到2005年末，全省由省政府分批次审批的村镇建设用地3497.81公顷，其中：占用农用地2193.18公顷（含耕地2013.54公顷），占用建设用地960.53公顷，占用未利用土地344.10公顷。

　　三、农村居民建房用地管理

　　1986年，黑龙江省农村居民建房用地标准为：城市郊区每户最多不超过250平方米；一般农村（包括山区、半山区）每户最多不超过350平方米。

　　1987年7月，黑龙江省土地管理局根据《黑龙江省土地管理实施条例》的规定，要求乡村居民点建设，要按照合理布局、节约用地的原则，制定总体规划和建设规划，经县（市）人民政府批准执行；城市规划区内的乡村居民点建设规划，应经市人民政府批准。明确农村居民点新建住宅的宅基地，每户不得超过350平方米，城市近郊和乡镇政府所在地以及省属农、林、牧、渔场场部的宅基地，每户不得超过250平方米。现有宅基地超过标准的，应根据乡村建设规划，逐步进行调整，调整前不准在超过标准的宅基地上建永久性建筑物。农村居民申请使用村内空闲宅基地和其他废弃地建设住宅或建设生产、经营设施的，应经村民委员会审核，报乡（镇）人民政府批准；农村居民申请使用耕地建设住宅和农村专业户申请使用耕地进行生产、经营设施建设的，应经村民委员会和乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。

　　1988年黑龙江省土地管理局针对少数地方在农民建房用地审批工作中出现的个别基层干部以权谋私、侵占耕地建房的行为，在全省推行审批城乡居民宅基地公开化措施。要求各地结合当地实际，建立审批宅基地的各项制度。阿城市土地管理局将负责审批宅基地的领导和经办人员的姓名、分担地区及本人照片公布于众，为群众监督提供方便。宝清县对宅基地审批实行由村民委员会3次张榜公布的制度，第1次公布申请人名单，第2次公布村审查后上报名单，第3次公布经批准的人员名单，增加了审批透明度，遏制了农村建房审批中的不正之风。

　　1990年1月，《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（以下简称《通知》）下发后，黑龙江省土地管理局要求各地土地管理部门按照《通知》精神，结合本地实际情况，切实加强农村宅基地的管理。并强调：对农村宅基地，特别是占用耕地建私房，必须从严审批，进一步完善手续，健全制度，落实责任，实行岗位目标管理；宅基地审批工作要继续实行公开化，严格执行规定的宅基地面积标准，加强计划管理，实行指标控制，进一步压减农村建房对耕地的占用规模；农村宅基地建设必须严格按照政府批准的村屯建设用地规划组织实施，对于规划不合理的，要根据合理用地、节约用地、保护耕地的要求，及时进行修订和完善。在规划实施中，要注意引导农村居民进行内涵挖潜，通过原址翻建、开发村内废弃地等途径，控制外延占用耕地。

　　各地通过制定农村宅基地管理办法，建立和完善宅基地的申请、审核、批准和验收制度，以及开展宅基地有偿使用等措施，加强对农村居民建房用地的管理，使建房用地的数量得到有效控制。1991年全省共有35514户农村居民建房，经批准占用土地965.60公顷，其中耕地152.13公顷；1992年有26040户建房，批准用地666.00公顷，其中耕地125.00公顷；1993年有14592户建房，批准用地491.00公顷，其中耕地127.00公顷。

　　1995年8月，黑龙江省土地管理局，对宅基地审批工作公开化提出具体要求：（1）申请宅基地条件公开；（2）宅基地面积标准公开；（3）上级下达的宅基地计划用地指标公开；（4）审批办法及程序公开；（5）费用收取标准公开；（6）审批结果公开。

　　2000年1月，黑龙江省土地管理局根据《黑龙江省土地管理条例》，明确要求农村村民建住宅，应当结合旧村改造，尽量使用原有宅基地和村内空闲地，凡村屯内超占宅基地可以安排村民建住宅的，不得向村外扩展。农村村民建住宅用地，应当持户口簿向村民委员会申领、填报农村村民建住宅用地申请审批表，经村民代表会议通过后，报送乡人民政府审核，由县人民政府批准。其中涉及农用地转用的，应当先办理农用地转用审批手续后，方可批准用地；农村村民以盈利为目的出卖、出租住房再申请宅基地的不予批准。

　　省土地管理局驻农垦宝泉岭分局普阳农场土地管理科工作人员王培金，在负责普阳农场建设用地审批工作中，无论是对生活用地还是生产用地的审批，都能从实际出发，认真负责地进行严格审查，不符合规定的事坚决不办。1996年，有个职工未经批准，擅自占地建房并打好了基础，还扬言谁也管不了这事。王培金得知后，多次主动地找上门去，心平气和地向他宣讲土地法规，不厌其烦地做他的思想工作。那户人家见他情真理在，最后自行拆除了已经打好的房基。而对一些必须的用地，他只要听说，就会主动上门帮助研究落实。个体户卢××想办一个林蛙养殖场，但觉得自己过去曾为用地的事找过王培金的麻烦，不好意思找他办理用地，王培金听说后，多次到现场帮他选择办场用地，并及时为他办好了用地手续。2002年春，农场20队有3户职工申请建房用地，得知王培金要到现场勘查，几个人商量后告诉他要租车去接他，却被王培金一口回绝，自己骑车去现场为他们落实了用地。王培金廉洁奉公、爱岗敬业的工作作风，为基层土地管理人员树立了良好榜样，得到农场广大干部职工的称赞。

　　2004年12月，黑龙江省国土资源厅根据国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，结合本省实际，对农村居民住房建设用地提出一系列新的要求：（1）要按规划从严控制村镇建设用地，农村宅基地占用农用地应纳入年度计划，不准超计划批地。（2）各县（市）于每年年初一次性向省或设区的市、自治县办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地。村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，要批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。（3）严格宅基地申请条件，要“一户一宅”，村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，不得再申请宅基地。（4）村民需要使用宅基地的，提出申请，并张榜公布，无异议的，经乡（镇）审核后，报县（市）批准，并及时将审批结果张榜公布。（5）市、县国土资源管理部门要加快农村宅基地土地登记发证工作，做到宅基地土地登记发证到户，切实保护农民的合法权益。据统计，截至2005年末，在过去的10年中，全省农村居民点建设用地共75.97万公顷，平均每年增加0.06万公顷。