第五节　开发区用地管理


　　一、开发区用地

　　1991年6月，黑龙江省人民政府下发的《关于建立哈尔滨经济技术开发区的批复》：“原则同意哈尔滨市提出的开发区总体规模为1000公顷。”要求开发区在组织实施时，要集中力量，分期分批进行，并优先选定配套条件较好、投资少、对外影响较大的地区先行开发，搞好“起步区”建设，增强对外商投资的吸引力，由小到大，逐步发展完善。同时确定由省土地管理局派员参加开发区管理委员会建设用地审批工作，承办有关具体业务工作，并赋予开发区耕地1000亩以下、其他土地2000亩以下的审批权。

　　据统计，1991～1992年，国务院和省政府先后批准在全省各地建立开发区（经济合作区）15处，规划占地总面积18555.00公顷。其中：国家级4处，规划占地3363公顷；省级11处，规划占地15192公顷。

　　1992年12月，国务院办公厅《关于严禁开发区和城镇占用耕地撂荒的通知》下发后，根据省领导的指示，省土地管理局等部门立即组成检查组，同各市（地）、县政府一道，对全省31个不同类型开发区［国务院批准的4个，省政府批准的19个，市（地）批准的4个，县（市）批准的4个］的土地利用情况进行检查。检查汇总结果表明，在这些开发区中，启动较快、效益较好的有6个，占开发区总数的19.35％；启动不久，已签订部分项目协议的有10个，占32.26％；无项目、缺资金，处于“开而不发”状态的有15个，占48.39％。总的来看，全省开发区建设，虽然已成为各级领导关注的热点，但并没有出现盲目圈地、占而不用的“晒地皮”现象。各开发区，特别是国家和省批准的开发区，虽然建立的时间不长，但已在扩大开放、发展经济方面起到积极作用。黑河市经济合作区，利用收取的10300.00万元土地使用权出让金（占全部出让金的30.00％）进行基础设施建设，改善了投资环境，合作区建设日益红火。检查中发现的主要问题是：开发区规划面积大而分散，有的一划几平方公里，甚至几十平方公里，全省31个开发区规划总面积2.00万公顷（其中耕地1.10万公顷），目前已开工占用土地面积481.30公顷（其中耕地231.80公顷），仅占规划占地面积的2.40％。存在层层下放土地审批权问题。有的市（地）将征地审批权下放给县（市），有的县级市将征地审批权下放给镇政府，还有的市在国务院明令不准下放土地审批权之后又向各区下放了土地审批权。有的地方重新出现多头管地现象，有的开发区管委会及其下设的招商局，在未经依法批准用地的情况下允许用地单位占地施工，有的开发办、开发公司还代表政府出让土地。一些地方为招商引资，竞相压低地价，有的甚至免收地价，使国有土地资产白白流失。据对哈尔滨马家沟机场开发区出让地价匡算，因压低地价和采取空转而造成的地产损失就达1亿多元。

　　这次检查，引起了各有关市（地）的重视。鸡西市已将一个不具备条件的开发区撤销，退出土地24.40公顷；同江市撤销一个动迁村屯占用6.70公顷耕地建工业小区的决定；省农场总局将档壁镇开发区面积由2700公顷压缩为1300公顷。

　　1992年12月，根据国家土地管理局《关于编制1993年土地使用权出让计划及开发区建设用地计划的通知》，黑龙江省土地管理局要求开发区行政划拨有偿出让的建设用地，耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，必须依照有关法规报国务院审批。开发区建设用地纳入1993年土地利用计划，开发区建设用地计划总数含在当年非农业建设用地计划的国家建设用地指标中。各级各类开发区必须编制项目建议书、开发规划或可行性研究报告，各级土地管理部门参与开发区项目的选址定点和可行性研究等前期工作。开发区的开发规划或可行性研究报告，按照审批权限，经国家或省级人民政府批准后，方可申请用地计划。

　　1993年4月，中共黑龙江省委、省人民政府发出批转《省土地管理局〈关于贯彻国务院文件精神，切实加强开发区和城镇建设用地管理的报告〉的通知》，要求全省各地着重抓好以下几项工作：（1）继续深入贯彻国务院文件，把开发区建设用地管理纳入依法运行的轨道；（2）切实加强开发区用地管理，坚持“重点开发，小块启动，滚动发展，注重效益”的方针和按项目批地的原则，尽量少占或不占耕地。各地要对已建开发区重新进行一次审定，已经启动并有效益的，要在用地管理上加以完善和规范，继续巩固发展。对尚未启动的开发区要逐个分析，决定去留，该撤销的予以撤销；（3）坚持土地统一管理的原则，国有土地使用权出让，政府要高度垄断，加强宏观调控，做到一支笔批地，土地管理部门一家办理手续，其他任何部门不得审批土地，更不能代表政府出让土地使用权。各市（地）、县政府要对开发区用地审批进行一次全面检查，合理的应予补办用地手续，不合理的应由当地土地管理部门收回土地使用权。土地审批权限，凡与土地管理法律、法规不一致的应一律停止执行，各地不按法律规定设置的各种管理部门应一律撤销；（4）进一步深化土地使用制度改革，扩大土地使用出让范围，合理确定地价，合理确定使用年限，做到一个地价对外，要抓紧建立土地估价、交易和仲裁等机构，大力培育地产市场，认真清理非法土地交易问题。

　　1999年12月，按照国土资源部的要求，黑龙江省土地管理局将全省省级以上开发区土地利用情况向国土资源部报送了书面报告。



　　2003年12月，黑龙江省国土资源厅根据国家发改委、国土资源部、建设部、商务部《关于清理整顿现有各类开发区的具体标准和政策界限的通知》精神，着手对全省设立的各类开发区（含国家级、省级、市级及市级以下开发区）进行清理整顿。据各开发区所在地治理整顿办公室上报材料统计，截至2003年12月末，全省共建立各类开发区98个，其中经国务院和国家有关部门批准的8个，经省政府和省直有关部门批准的48个，经市（地）政府批准的26个，经县、区、乡镇政府批准的15个，未经批准的1个。至2004年9月，经清理整顿，全省各类开发区（园区）由98个减少到40个，撤消58个，退回土地面积1044.60公顷，其中退回耕地940.70公顷。




　　2005年9月，黑龙江省国土资源厅根据国土资源部《关于落实开发区四至范围的函》，要求各地对已公告的开发区，根据公告结果，采用国家统一坐标系统，测量其拐点坐标并填写四至范围，在坐标分幅土地利用现状图上标示开发区边界。要按照确定的开发区四至范围和测定的边界拐点坐标，选择控制开发区边界基本走向的主要拐点设置界桩。国土资源部将依据公告的开发区面积和规划审核确定的开发区边界，对上报的结果进行核对。核对一致的，将分批予以公布；核对不一致的，责令限期整改，整改期间各级国土资源管理部门暂停受理该开发区的用地申请。同年10月，省国土资源厅要求各地国土资源部门在具体落实开发区范围工作中，要做到组织落实、技术保障落实、工作安排落实和专项规划经费落实。落界必须以开发区公告的内容为依据，不得弄虚作假，不得借机调整开发区位置、边界，不得擅自扩大开发区规模。要统一技术标准，确保工作质量。同时明确，上报的图件、坐标数据要加盖当地政府、开发区管委会和国土资源部门的公章，并以当地政府名义出具工作报告。到2005年末，全省开发区边界的标定工作仍在进行中。

　　二、哈大齐工业走廊建设用地规划

　　2004年7月，黑龙江省政府要求省国土资源厅、省发展和改革委员会牵头，组织相关部门共同编制《哈大齐地区重度盐碱地等未利用土地开发利用规划》（以下简称《规划》），以缓解在国家从严管理土地大环境下建设用地指标的不足。《规划》在2004年12月编制完成，规划期为2005～2020年。

　　《规划》拟用15年左右的时间，把哈大齐地区建设成全省的“工业走廊”，与建设能源基地、推进对俄贸易以及利用俄电发展耗能产业一起成为黑龙江省经济发展亮点。《规划》建设用地837.11平方公里，范围以哈尔滨、大庆、齐齐哈尔市区及肇东、安达城区周围以及沿滨洲铁路和哈大、大齐、萨大等高速公路及主干道路两侧的重度盐碱地、废弃地、河滩地及其他未利用土地为主。《规划》确定近期目标为2005～2007年，主要是利用盐碱地等未利用土地解决当前急需的建设用地，安排建设用地199.00平方公里；中期目标为2008～2010年，安排建设用地254.93平方公里；规划远期目标为2011～2020年，安排建设用地383.18平方公里。



　　2005年2月，黑龙江省政府批准实施《哈大齐地区重度盐碱地等未利用土地开发利用规划》。同年5月，黑龙江省人民政府印发《关于支持哈大齐工业走廊建设若干政策的通知》，明确要求：（1）全省农用地转为建设用地指标优先保证工业走廊建设用地。（2）工业走廊内的基准地价由省政府统一制定和颁布。（3）工业走廊内项目占用国有未利用地，5公顷以下（不含5公顷）由市（含县级市）审批。（4）一般工业项目可采取协议出让或租赁供地，土地出让金按所在地块级别基准地价的70％收取。对高新技术企业可给予更为优惠的土地政策。土地出让金或租赁金一次性缴纳有困难的，可采取分期或分年缴纳。（5）对投资总额超过5000万元的项目，经批准可以采取土地使用权作价（出资）入股的方式供地，土地资产收益作为国家股本金注入企业。（6）鼓励地处市中心区的工业企业整体搬迁进入工业走廊，经批准可划拨土地，按划拨供应土地的企业上市时土地资产处置按规定办理。企事业原划拨土地处置所得收益，用于企业搬迁补偿。

　　2005年5月，哈大齐工业走廊松北部分开始规划实施，总面积28.92平方公里，并启动5.80平方公里核心区建设，11家企业陆续开工建设。呼兰河西南工业区乐业部分规划面积5.40平方公里，进入征地阶段。

　　根据省委、省政府和《哈大齐未利用地土地利用分区细部规划工作方案》要求，2005年12月，哈大齐地区哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、肇东、安达部分未利用地土地利用细部规划（2005～2010年）编制完成，并经省国土资源厅批准实施。

　　据统计，截至2005年末，在哈大齐工业走廊15个启动区，协议入区企业343户，开工建设项目211个，完成投资87.50亿元。当年国家科技部批准哈大齐高新技术产业带为国家级高新技术产业开发带。