第一章　城镇国有土地使用制度改革
第一节　土地使用权出让


　　土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

　　1990年9月29日，哈尔滨市政府向哈克森集团公司出让首宗城镇国有土地4687.00平方米住宅用地，使用年期70年，收取出让金98.40万元，每平方米210.00元。同年，哈尔滨市以协议方式向中外合资企业和房地产开发企业出让6宗国有土地使用权，面积3.40万平方米，收取出让金5565.00万元。

　　1991年，绥芬河市敲响了全省拍卖出让国有土地使用权第一锤。同年，黑河市从出让“大黑河岛中苏民贸市场”7.76万平方米土地使用权开始，当年共出让国有土地6宗，面积15.60万平方米，收取出让金917.00万元。鸡西市根据煤城特点，对用地年限只有几年的小煤井用地，因地制宜采取短期出让方式计算出让金。该市麻山煤矿多种经营公司利用国矿采剩的资源建的小煤井，按出让20年计算需交出让金32.00万元，但这个小煤井预计可采年限仅为5年，公司无力承担，后来采取按预计开采年限签订了土地出让合同，只交了7.78万元出让金。该市1992年共出让这类小煤井用地17宗，收取出让金39.00万元。

　　1992年12月，黑龙江省人民政府发布《黑龙江省实施〈中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例〉办法》要求：土地使用权出让，必须由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订出让合同。土地使用权出让合同应具备地块位置、面积、用途、年限、建设期限、出让金数额和支付方式及期限、违约责任等。土地使用权出让的最高年限：居住用地70年，工业、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或其他用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年。同时，还对招标、拍卖和协议出让土地使用权程序以及需要改变土地用途的申办要件、审批权限作出了具体规定。

　　1993年3月，国家土地管理局对黑龙江省土地管理局《关于在地下商业街从事出卖、出租摊位等经营活动是否补办土地出让手续的请示》作出答复：地下人防工程的建设用地属于使用国有土地，当其作为商业街从事出卖、出租摊位等经营活动时，必然发生连同土地使用权的转让、出租行为，所以利用原人防工程兴建地下商业街，从事出卖、出租摊位等经营活动前，须经地下人防工程主管部门批准，并到当地土地管理部门补办土地使用权出让手续，补交土地使用权出让金。从而，明确了对利用地下空间从事商业活动在如何办理用地手续方面的具体做法。



　　1993年，城镇国有土地使用权出让工作在全省全面推行，全省共出让1338宗地，其中协议出让1303宗，招标出让5宗，拍卖出让30宗；出让面积827.00万平方米，共收取出让金1.95亿元。

　　据省土地管理局1994年上半年分析，全省每年新增建设用地实行有偿出让的比例，按宗地计算仅占14.00％。同时，由于土地私自交易活跃以及随意压低地价等原因，土地资产流失总量每年在2.00亿元以上。针对这种情况，省政府作出决定：从1995年起，要按照国家要求，在全省范围内进一步加强政府对土地供应的宏观调控和出让市场的垄断。除国家机关、军事、城市基础设施、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目及法律规定的可以批准划拨使用的土地之外，其他新增建设用地要尽可能多地纳入有偿出让的轨道。

　　1995年，全省城镇出让土地1950宗，其中协议出让1949宗，拍卖招标出让1宗。出让面积736.00万平方米，收取土地出让金1.73亿元。1996年在全省新增建设用地中，城镇国有土地有偿使用的供地宗数占总供地宗数的43.00％，其中经营性用地占81.00％，收土地出让金达3.17亿元。

　　1996年，黑龙江省审计厅组织对38个市、县国有土地使用权出让金的征收、管理、使用情况进行了审计。据不完全统计，从1990～1996年，全省累计土地出让收益25.00亿元，年获土地收益超千万元的省辖大、中城市占30.00％，县（市）超百万元的占20.00％。通过出让土地使用权，招商引资达100.00亿元。审计发现，土地出让金征收、管理、使用存在三方面问题：（1）土地出让金流失严重。审计的38个市、县，有32个存在土地出让金流失问题，总金额达7168.00万元，占应征收数额的22.00％。8个市、县低于基准地价出让土地，少收土地出让金2248.00万元，占应征收出让金总额的9.00％；6个市、县擅自减免土地出让金，少收土地出让金2032.00万元；13个市、县将应出让的土地以行政划拨方式供地，少收土地出让金1804.00万元；11个市、县有非法占地行为，漏征土地出让金1084.00万元。（2）土地出让金被挪用、抵顶、坐收坐支。15个市、县两年间共挪用土地出让金建房、买车、平衡财政预算计1312.00万元；5个市、县的土地管理部门违反规定坐收坐支土地出让金1032.00万元；3个市以房、车抵顶出让金，金额达3441.00万元。（3）土地出让金管理不严格。多部门收缴土地出让金，违背了财政部关于土地行政管理部门是土地出让金的代征机关，其他部门和单位一律不得代为征收的规定。欠缴土地出让金现象普遍，数额较大，审计的38个市、县，有30个欠缴土地出让金共计5465.00万元，占应征数的45.00％；8个市、县违反规定，687.00万元土地出让金未纳入预算内管理。出让土地形式单一，审计的38个市、县，1994年共出让土地502宗，招标、拍卖出让的仅有2宗，占0.40％；1995年出让土地663宗，全部以协议方式出让。

　　1999年3月，省土地管理局在《转发国土资源部〈关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知〉的通知》中指出：全省在土地有偿使用、建立和发展土地市场方面取得了显著成绩，但在出让土地使用权时采用招标、拍卖方式的比例很小，经营性房地产开发用地的出让仍主要以协议方式进行，不利于建设公开、公平、公正的土地市场，不利于国有土地资产价值的实现，也不利于集约用地、节省土地资源。为进一步依法推行招标、拍卖出让国有土地使用权，各级土地行政主管部门要积极推进招标、拍卖出让国有土地使用权工作，按规划统一开发、统一供地，以供应引导和制约需求，实现土地优化配置；要严格限制协议出让国有土地使用权的范围，除划拨土地使用权转让、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及特殊用途等用地外，都不得协议出让国有土地使用权；商业、旅游、娱乐和豪华住宅经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。

　　1999年7月，黑龙江省根据财政部、国土资源部、建设部的有关规定，要求各地在已购公有住房和经济适用住房上市出售土地出让金和收益分配管理方面按下列要求办理：（1）已购公有住房和经济适用住房上市出售时，由购房者按规定缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款。缴纳标准按不低于所购买的已购公有住房或经济适用住房坐落位置的标定地价10.00％确定。购房者缴纳土地出让金或相当于土地出让金的价款后，按出让土地使用权的商品住宅办理产权登记；（2）土地出让金按规定全额上交财政。相当于土地出让金的价款和所得收益，已购公有住房产权属行政机关的，全额上交财政。属事业单位的50.00％上交财政，50.00％返还事业单位。属企业的全额返还企业；（3）上交财政的相当于土地出让金的价款和所得收益，按已购公有住房原产权单位的财政隶属关系的财政体制，分别上交中央财政和地方财政，专项用于住房补贴。返还给企业和事业单位的相当于土地出让金的价款和所得收益，分别纳入企业和单位住房基金管理，专项用于住房补贴。

　　2001年7月，黑龙江省人民政府下发《关于贯彻落实国务院关于加强国有土地资产管理的通知的意见》，要求各地进一步加大土地有偿使用工作力度，努力拓展土地市场覆盖范围，严格依法推行土地有偿使用制度和行使土地有偿供给机制，加强对土地出让市场的管理；严格执行经济适用住房建设的划拨供地条件；对商服、旅游、金融、房地产开发、娱乐业等经营性用地要采取公开拍卖或招标方式提供；使用划拨土地的企事业单位，一律不得自行以地招商和合作开发擅自处置土地使用权；集体土地入市交易必须经过严格的审查和报批，应征为国有的要先征后出让；原划拨用地除有政策规定外，都要纳入年租金收缴范围。防止任何部门、单位或个人擅自减免或变相减免土地有偿使用中的国有土地资产收益。

　　2000～2001年，全省土地有偿使用收益10多亿元，其中土地招标拍卖出让13宗，面积23.82万平方米，土地收益1.50亿元。

　　2002年4月，黑龙江省国土资源厅、监察厅强调，各级人民政府要加强对土地的集中统一管理，优化配置土地资源，建立公开、公平、公正的土地市场。要求深化土地审批制度改革，建立健全经营性土地使用权出让的市场机制，经营性土地使用权出让必须实行招标、拍卖和挂牌方式，提高土地供应的透明度，让市场决定土地价格。凡商业、旅游、娱乐和商品住宅用地，必须以招标、拍卖或挂牌的方式出让。

　　2002年7月，哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯等10个市以政府令形式相继出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权管理办法》，66个县（市）中出台相关政策的达60.00％。牡丹江市2002年上半年举行了5次公开拍卖活动，共拍卖土地9宗，面积5.65万平方米，收缴土地出让金5820.00万元；齐齐哈尔市政府将地处繁华区域的原市政府所在地向社会公开拍卖，获得土地收益1.00亿元；虎林、同江、甘南、桦南等县（市）也先后敲响了土地拍卖的锤声。佳木斯市在同年8月挂牌出让的一宗地成交价格高出出让底价11.00万元；鹤岗市对一处占地3 500.00平方米的住宅用地挂牌出让，全额收取出让金66.70万元；伊春市对一处占地3532.70平方米的商服用地挂牌竞价，最后，由中国石油天然气股份有限公司黑龙江伊春销售分公司以最高竞价39.00万元取得了土地使用权。

　　同年8月，黑河市敲响招、拍、挂试点第一锤，一宗闲置多年面积为1960.00平方米的土地，通过招标拍卖，以高于底价20.00万元的竞价成交。2003年，黑河市又在孙吴县召开现场会，推广招、拍、挂的经验。黑河市还对所辖两个县的3宗应招、拍、挂而没有招、拍、挂的地块进行调查处理，除追缴土地出让金46.40万元、补办有偿出让手续外，还对两个县的政府给予通报批评，责成其追究有关责任人责任。

　　2003年1月，黑龙江省人民政府办公厅就加强出让金收缴管理工作的有关事宜，专门下发通知，要求各级政府及各级主管部门要把出让金纳入财政预算，专项管理，专款专用，不得把出让金收入用于一般的财政预算平衡和把出让金列入部门行政事业性收费项目；严禁坐收、坐支、截留和挪用；严禁有关部门借收缴出让金之机“搭车”收费。明确出让金收缴对象和范围是：凡以出让方式获得土地受让人和国家《划拨用地目录》以外的存量土地使用权；收缴的范围包括凡以出让方式获得土地的，或根据土地管理法律法规应当实行有偿使用的原划拨土地使用权；对划拨土地因发生转让或改变用途、容积率的，房屋所有权人在以划拨方式取得使用权的国有土地上建成房屋出卖的；对原划拨土地不再适用《划拨用地目录》的。并规定国有土地使用权出让金的收缴标准，不得低于标定地价或政府最低限价。

　　2003年9月，黑龙江省人民政府下发《关于推进土地市场化运营工作的意见》，要求商业、旅游、娱乐、商品住宅开发用地必须以招标、拍卖、挂牌的方式出让。以招标、拍卖、挂牌方式取得土地使用权的，应当在中标或竞得后按成交确认书确定的时间与当地国土资源部门签订《国有土地使用权出让合同》；除法律法规和政策规定可以划拨供地的工业项目外，一般工业项目应当采取挂牌出让方式供地，确需协议出让供地的，按国土资源部2003年第21号令的有关规定执行。

　　2003年，经营性土地招、拍、挂工作在黑龙江省全面展开，13个市（地）和80％的县（市）政府相继建立土地招、拍、挂出让制度。当年全省通过招、拍、挂方式出让经营性土地使用权739宗（招标5宗，拍卖57宗，挂牌677宗），出让面积536.42公顷，出让金收益24.80亿元。
　　


　　据2004年9月末统计，当年全省以招、拍、挂方式出让经营性土地619宗，面积670.90公顷，实收出让金20.96亿元，招、拍、挂出让宗地数占有偿出让宗地总数的40.00％。

　　2005年，全省土地经营性用地招、拍、挂出让比例达100.00％，收取土地出让金17.00亿元。