第二章　农村土地使用制度改革
第一节　土地承包经营


　　一、农民集体土地承包经营

　　1983年，黑龙江省开始推行农民集体所有制以承包耕地为主体的家庭联产承包责任制，到1985年，全省农村实行家庭联产承包责任制的生产队，已占生产队总数的99.00％。

　　1993年11月和1997年8月，中共中央、国务院先后发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》和《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》两个文件，就有关稳定、完善土地承包经营权的政策，作出了新的规定。从1994～2000年，黑龙江省根据上述文件的规定，结合本省实际，将全省土地承包范围，由耕地拓展到山岭、草原、滩涂、水面，并开始进行第二轮土地承包。明确要求：在新一轮承包中，原定的耕地承包期到期以后，再延长30年不变；开垦荒地、营造林地、治沙、改土等从事开发性生产的承包期可以更长；土地承包方可以转包所承包的土地；集体经济组织管理的“机动地”，一般不超过占本集体经济组织耕地总面积的5.00％。
　　通过全省农民集体所有土地第二轮土地承包，各地在延长土地承包期30年不变的同时，将各地农村集体经济组织控制的“机动地”面积，压缩到占耕地总面积的5.00％以下，稳定、完善了农民集体所有土地的承包经营权。
　　2001年12月，中共中央下发的《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》（以下简称《通知》）指出：在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转。当前农村出现的土地使用权流转，多数反映了生产要素的合理流动和优化配置，总体上是健康的，但是，一些乡村推行的土地流转，存在违背农民意愿、损害农民利益的问题。为规范土地使用权流转行为，《通知》规定：承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土地承包合同，也不能强迫农户放弃承包权或改变承包合同；不准收回农户的承包地搞招标承包、将农户的承包地收回抵顶欠款、借土地流转改变土地所有权和农业用途，流转期限不得超过农户承包土地的剩余承包期；土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。任何组织和个人不得强迫农户、也不得阻碍农户依法流转土地；由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应予制止；土地使用权的流转应当是有偿的。土地流转的转包费、转让费和租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴；农村土地流转应当主要在农户间进行；外商在我国租赁农户承包地，必须是农业生产、加工企业或农业科研推广单位，其他企业或单位不准租赁经营农户承包地等一系列政策。

　　黑龙江省由于农村经济发展滞后，农民集体土地使用权流转工作只在部分地区较小范围内启动。据农户承包地使用权流转较快的绥化市有关情况调查注：引自2004年第5期《黑龙江国土资源》第48页。，到2004年，绥化市所辖10个县（市、区），共有86.80万农户承包1973万亩土地，其中，有6.03万户流转承包土地101.30万亩，分别占承包总户数的6.95％，承包土地总面积的5.13％。参与土地流转的农户双方多是本村屯的亲友或邻居，91.00％以上是户与户之间自找对象私下进行的，通过政府或集体经济组织发生的土地流转不足9.00％。土地流转既有转包、转让、委托、互换、继承，也有入股、合作、出租、抵押。其中，转包、转让是土地流转的主要形式，二者占95.00％以上，其他流转形式仅占5.00％。土地流转期限1～2年的占80.00％以上，2～3年的占15.00％，5～10年的仅占5.00％。

　　二、农村国有土地承包经营

　　1984年，黑龙江省国营农场在全国农垦系统首创以户为单位承包经营土地的“家庭农场”。1985年末，省农场总局和地（市）县两个系统，办起家庭农场142878个。其中省农场总局系统13600个，承包耕地146.67万公顷。

　　1986年，农垦系统家庭农场数量下降。针对这种状况，同年10月，农场总局印发《关于进一步办好职工家庭农场，完善“大农场套小农场”双层经营体制的通知》和《黑龙江省垦区经济体制改革的总体设想的通知》，明确垦区经济体制改革要进一步解决的主要问题，提出“稳定、完善、提高”的改革方针以及工作总原则。1987年6月农场总局在宝泉岭管理局召开工作会议，绥滨农场在会上做了“我们是怎样办好家庭农场的”经验介绍，会议充分肯定绥滨农场兴办家庭农场的改革方向，号召学习绥滨农场建立生产协作体制的成功经验。1987年农业部批准绥滨农场为全国农村改革试验区，主要从事完善职工家庭农场和双层经营体制的试验，促进了家庭农场的兴办与完善，形成第二次全面兴办家庭农场的高潮。到1988年3月，垦区兴办各类家庭农场16.40万个，承包耕地149.10万公顷，初步建立起以家庭农场为主的双层经营体制。在种植业家庭农场中，独户家庭农场比1985年增加4万个，独户家庭农场的个数、劳力和耕地分别占种植业家庭农场的98.00％、90.00％和82.00％。
　　1989年，省农垦总局党委提出兴办家庭农场要“在稳定中完善，在完善中提高”的方针。垦区共办各类家庭农场16.27万个，承包耕地144.32万公顷，占全部承包耕地的85.00％；种植业家庭农场15.38万个，承包耕地143.00万公顷。其中：独户家庭农场15.13万个，承包耕地112.97万公顷；联户家庭农场2518个，承包耕地30.03万公顷。

　　1990年，各类家庭农场14.02万个，承包耕地134.20万公顷；种植业家庭农场13.39万个，承包耕地133.13万公顷。其中：独户家庭农场13.07万个，承包耕地100.16万公顷；联户家庭农场3236个，承包耕地32.97万公顷。机农联合大组承包的有403个，承包耕地28.52万公顷；机耕队承包的有176个，承包耕地10.17万公顷；机组承包的842个，承包耕地6.71万公顷；林牧副渔业承包组949个，承包耕地0.61万公顷。

　　1992年，垦区共兴办各类家庭农场14.32万个，耕地面积103.40万公顷，家庭农场承包耕地占全部农业承包耕地的53.10％。垦区还有4种集体统一承包的形式：机组承包1731个，机耕队承包296个，机农联合大组承包501个，生产队承包251个。这4种承包形式共承包耕地91.50万公顷，占总承包耕地的46.90％。在农、林、牧、副、渔各类家庭农场中，种植业家庭农场13.12万个，承包耕地99.20万公顷。其中，独户家庭农场占多数，达到12.90万个，承包耕地72.70万公顷；联户家庭农场2176个，承包耕地26.50万公顷。独户家庭农场的耕地占种植业家庭农场耕地的73.30％。

　　1993年，垦区农业经济体制改革进入完善提高阶段。家庭农场主体地位更加突出，成为经营、投入、利益和风险的主体。垦区农业承包组织形式分为家庭农场承包和集体承包。家庭农场承包：各类家庭农场12.93万个，承包耕地83.00万公顷，占总承包耕地的46.98％。在农、林、牧、副、渔各类家庭农场中，种植业家庭农场11.91万个，承包耕地81.51万公顷。种植业家庭农场中独户家庭农场11.60万个，承包耕地62.00万公顷；联户家庭农场3104个，承包耕地19.51万公顷。集体承包有机组承包、机耕队承包、机农联合承包、生产队承包4种形式，共2173个，承包耕地9360万公顷，占总承包耕地的5302％。

　　1996年，家庭农场在垦区基本推进到位，数量达到20.28万个，占整个经营组织形式的99.90％，经营耕地190.60万公顷，占总耕地面积的93.50％。生产队等集体承包组织基本取消，股份合作农场进一步规范完善，有股份合作农场92个，承租土地8.20万公顷。

　　1996年，农垦总局党委（扩大）会议提出“四到户，两自理”（即：土地到户、农业机械到户、核算到户、盈亏风险责任到户）是家庭农场的主要标志。土地到户，即通过承包租赁方式把土地使用权明确落实到户。垦区土地承包到户是从1993年推广友谊农场土地租赁经营经验开始的，1996年土地到户率93.50％，1997年土地全部到户。

　　1997年，垦区兴办各类家庭农场22.39万个，家庭农场承包（租）耕地面积占全部承包耕地的99.20％。股份合作农场14个，比上年下降84.80％，承包耕地1.46万公顷，占耕地总数的0.80％。

　　2000年，垦区拥有各类家庭农场21.30万个，占全部农业生产经营组织的99.90％，承包耕地193.90万公顷。种植业家庭农场17.59万个，承包耕地161.30万公顷，其中：独户家庭农场17.22万个，承包耕地148.70万公顷；联户家庭农场2376个，比上年减少了41.70％，承包耕地9.10万公顷；开发性家庭农场1324个，承包耕地3.50万公顷。

　　据2005年3月末统计，垦区家庭农场总数为20.91万个，比上年下降4.50％，承包耕地215.79万公顷，比上年增加8.90％。股份合作农场由上年的7个下降为3个，经营面积由791.00公顷增加到5849.00公顷。在20.91万个家庭农场中，种植业家庭农场17.19万个，比上年增加5.50％。还有家庭林场2569个，家庭牧场1.37万个，家庭渔场255个，外引户家庭农场2.07万个，均比上年有所下降。经营耕地30.10公顷以上的家庭农场有8994个，经营耕地39.60万公顷；经营耕地100公顷以上的家庭农场有1447个，经营耕地18.70万公顷。总的发展趋势是家庭农场总的数量在下降，但规模却在不断扩大。