第三节 土地清查 一、清查非农业建设用地 1986年5月，省人民政府根据中共中央、国务院在《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中关于“各级党委和人民政府要尽快组织有关部门，在今年内对1982年5月《国家建设征用土地条例》公布施行以来的非农用地……认真进行一次清理”的要求，下发《关于清查非农业建设用地的通知》（以下简称《通知》）。各地根据《通知》要求，在政府领导下成立以主管市、县长为组长及有关部门参加的非农业建设用地清查领导小组，组成土地清查队伍。据统计，当年全省投入非农业建设用地清查人数达50000多人，其中专职队伍4800多人。
经过1986年全面清查和1987年补课，全省共清查各项建设用地79524.80公顷，查出违法占地60289件，占用土地30787.20公顷，处理违法占地53334件，占应处理数的88.46％；收回土地884.80公顷，拆除违法建筑物161970.00平方米，罚没款191.75万元，受党纪政纪处分的87人，受刑事处罚的11人。
1997年7月，中共黑龙江省委、省政府发出《关于认真贯彻落实〈中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知〉的通知》，要求各级政府开展非农业建设用地的全面清查工作。省政府成立了以副省长孙魁文为组长，土地、监察、建设等有关部门负责同志参加的全省非农业建设用地清查工作领导小组，领导小组办公室设在省土地管理局，具体负责清查工作的组织、协调、检查指导、情况汇总、信息报导和典型经验的推广工作。同年8月主管副省长就如何开展好非农业建设用地清查工作发表电视讲话，省土地管理局局长在省广播电台答记者问，并对清查工作作进一步部署。全省参加清查工作的人员达13300多人。
通过清查，（1）查清全省1991年1月～1996年12月31日期间发生的各类非农业建设用地190096宗，面积55011.92公顷，其中耕地24843.36公顷；全省开发区（含工商业小区）152个，其中经国务院批准的5个，省政府批准的113个，省级以下政府批准的34个，开发区总面积22705.46公顷，批准用地面积2856.86公顷，实际用地面积2557.17公顷，已开发土地2024.93公顷，闲置土地566.66公顷；全省经营性房地产开发用地734宗，面积314.03公顷；全省划拨土地使用权交易82853宗，其中私自交易39715宗，占交易总数的47.93％。（2）在清查的基础上，查出违法用地12969起，其中立案7280起，处理5141起，结案率70.62％；拆除非法建筑物31.90万平方米，没收非法建筑物4.80万平方米，收回土地527.42公顷，收缴罚没款1318.00万元，有34人受到行政处分。同时，选择159起典型案例，通过新闻媒体对违法者进行曝光。
二、清查越权批地 1990年1月，国务院转发国家土地管理局《关于部分地方政府越权批地情况报告的通知》（以下简称《通知》），指出：“鉴于目前越权批地的情况十分严重，对《土地管理法》实施以来审批建设用地的情况，认真进行一次清理是必要的。各地区和有关部门对清查出来的越权批地问题要进行严肃处理。”省政府根据《通知》要求，由省政府办公厅将《通知》印发各市（地）、县人民政府和省直各厅（局）。省土地管理局先后下发《关于贯彻国务院通知精神，认真清理越权批地问题的通知》和《关于转发国家土地局［1990］14号文件的通知》，对清查越权批地工作作出部署。
1990年5月，省清查领导小组组织5个检查组，对各地（市）贯彻落实《通知》情况进行检查，并召开两次地（市）土地监察科长会议，就清查情况进行分析研究，对清查工作中存在的清下不清上，清小不清大，违法案件不立案、不上报，回避矛盾等问题，提出补课的要求：（1）把原定对建设用地审批件逐级抽查改为对所有市县全查。（2）对越权批地案件，坚决按土地法律、法规的规定严肃处理。省局对14个市（地）和农垦、森工两总局土地管理处审批的4 402个建设用地批件进行了全面检查。据统计全省共清理非农业建设用地审批件105259件，查出越权批地285件（其中超地级权限的39件，占地75.20公顷；超县级权限的44件，占地14.26公顷；超乡级权限的202件，占地27.06公顷），面积116.52公顷。各地对越权批地案件及时进行查处，到12月份已处理265件，占总数的93.00％，受到政纪、党纪处分的干部20人。
三、清理开发区 1993年，省政府根据国务院办公厅《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》和1993年国务院《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，要求各市（地）、县（市）对未经国务院或者省人民政府批准而自行兴办的各类开发区进行一次自检自查，省土地管理局组织检查组对开发区和城镇建设占用耕地情况进行清理和查处。
通过自查，鸡西市撤掉一个不具备条件的开发区，退出土地24.40公顷；同江市撤销动迁一个村屯，占用6.70公顷耕地建工业小区的决定；省农场总局将当壁镇开发区面积由27.00平方公里，压缩为13.00平方公里。到这次检查时止，全省共建高新技术产业、经济技术、边境经济合作等不同类型的开发区31个，其中：国家批准4个，省批准的19个，市（地）自批4个，县（市）自批4个。这些开发区中，有16个启动较快，其中：效益较好的有6个，占开发区总数的19.35％，已签订部分项目协议的有10个，其他15个无项目、缺资金、处于“开而不发”状态。这31个开发区规划占地面积19286.00公顷（其中，耕地10977.70公顷），已开工占地481.30公顷（其中耕地231.80公顷），占规划面积的2.50％。通过这次检查，撤销6个不符合条件的开发区，核减开发区面积7500.00公顷，清理违法占地195.40公顷，依法收回土地使用权91.00公顷。
2003年，省国土资源厅按照国务院办公厅《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》和国土资源部《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》及省政府关于清理整顿各类开发区和园区（以下简称“开发区”）的要求，对1991年以来全省设立的各类开发区采取市（地）、县自查与省国土资源厅和相关部门审核相结合的方式，进行清理整顿。据清理整顿前统计，全省共有各类开发区98个，其中：国务院批准的6个，国家有关部委批准的3个，省政府批准的38个，省直有关部门批准的3个，行署、市级政府批准的5个，行署、市级政府有关部门批准的10个，县（市）及区、乡镇政府批准的21个，开发区上报的大学生公寓、公路货运仓储、工业项目用地12个。通过清理整顿，全省开发区从98个减为40个，减少58个（其中：不属于开发区范畴的12个，撤销的开发区45个，经过合并减少开发区1个），压缩比例达59.20％；撤销、整合后核减规划面积97708.35公顷，占原规划面积118835.00公顷的82.22％。其中，撤销45个开发区，撤销规划面积6188.72公顷，占核减面积的6.33％；保留的开发区共核减土地面积85370.09公顷，占原规划面积的87.37％。清理整顿后保留、拟保留的40个开发区中：高新、经济技术类开发区16个，占开发区总数的40.00％；边贸类开发区11个，占27.50％；农业类开发区5个，占12.50％；工业类开发区6个，占15.00％；科技类开发区1个，占2.50％；旅游类开发区1个，占2.50％。
四、清理闲置土地 1995年8月，省土地管理局把国家土地管理局《关于全面清理非农业建设闲置土地的通知》和《关于进一步抓好闲置土地清理和各类建设用地检查的通知》的要求，及时转发给各市（地）、县（市），组织开展清理闲置土地工作。省局于6月下旬和10月中旬两次召开市（地）清理工作专题汇报会，编发了7期清理工作简报，及时总结各地清理工作经验，并三次派工作组到绥芬河、黑河、牡丹江、哈尔滨等市、地检查指导。
据清理结果统计，1992～1995年全省共审批非农业建设用地11611件（不含个人建房），面积13297.00公顷，查出闲置土地510件，面积402.80公顷（耕地172.24公顷），分别占同期审批件数的4％和面积的3％。从闲置土地的地域分布看，多发生在开放城市和各类开发区。黑河市城区清理出闲置土地9宗，有7宗属于黑河经济开发区、占闲置土地总数的77.78％。从行业分布看，房地产开发企业所占比重较大。哈尔滨市市区6月末清理出闲置土地47宗，面积88.00公顷，其中属于各类房地产开发公司的有24宗，面积46.50公顷，其宗地数及面积均超过该市闲置土地总量的50％。在清理510宗闲置土地过程中，有422宗得到了处理，处理率达82.75％；对发现的1716起非法占地，有1678起得到了处理，处理率为97.79％。
五、清理整顿土地市场 2001年7月，省政府根据国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》和国土资源部《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》要求，下发《关于贯彻落实国务院〈关于加强国有土地资产管理的通知〉的通知》。省国土资源厅制订工作方案，对清理整顿土地市场秩序的指导思想、目标、时间、推进措施作出安排。省厅组成5个督查催办小组对全省13个地市和部分重点县市进行联检、联查和重点督办，并根据发现的问题，及时下发《关于进一步做好整顿和规范土地市场秩序工作的通知》，对各地市县工作进行指导。通过这次清查，全省共清理违法违规及不规范操作行为624起，涉及资产收益18000多万元，有9个市县用土地出让金、土地有偿使用收益平衡财政预算，违规挤占挪用土地资产收益1141.20万元。仅2000年一年，全省各地以建设经济适用住房名义批准的划拨用地后，擅自改变用地性质搞商品房销售，致使土地资产流失达1463.30万元。
2003年2月，省政府根据全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议要求，决定集中半年时间在全省进一步治理整顿土地市场秩序。为此，成立以主管副省长申立国为组长的领导小组，下设办公室，负责治理整顿的日常工作。省国土资源厅制定下发《黑龙江省进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》，对治理整顿范围、内容、时间、组织领导等提出要求。同年2月，省政府召开全省土地市场化配置暨国土资源工作会议，省人大、省政府、省政协领导及省直有关部门负责人，市、县主管市、县长、财政局长、国土资源局局长等400余人参加会议。会上，副省长申立国和省国土资源厅厅长徐福和就如何进一步做好治理整顿土地市场秩序作了全面部署。
2003年3月19日，中共黑龙江省委书记宋法棠，在中共省国土资源厅党组贯彻全国电视电话会议精神治理整顿全省土地市场专题报告上批示：“我省在治理整顿土地市场秩序和推进土地市场化配置上做了大量工作，取得显著成绩。贯彻好这次会议精神，围绕发展这一要务，进一步做好土地工作。要加强领导，规范管理，强化检查监督，抓好工作落实。要把清理和整改结合起来，注重制度建设，建立制度、规范制度、落实制度。希望土地系统的同志再接再厉，做出新成绩。”省厅以内部明电方式向全省转发了这一重要批示，引起各级党委和政府的高度重视，通过“补课”使第一阶段中存在的问题得到了及时纠正。
这次土地市场治理整顿工作，以市、县自查、自纠为主，针对全省存在的以建立大学园区名义圈地倾向比较明显、辟建各类园区之风有所抬头、行政管理行为不够规范、集体土地违规交易、划拨土地擅自转让开发等五个重点问题，确定了五项基本原则：严格把握时间界线；坚决执行国家法规政策；力求做到宽严适度；客观公正地处理具体问题；最大限度地追缴流失的地产收益。全省现已查处各类违法违规案件8036起，其中，违法违规用地3330宗；查出流失的土地出让金及有关费用金额达9.70亿元，已追缴1600.00万元。
2003年8月8日～15日，以国土资源部副部长鹿心社为组长的国务院治理整顿土地市场秩序联合督查组一行9人，对黑龙江省土地市场秩序治理整顿工作进行督查指导。根据国土资源部部署，治理整顿工作主要采取上下联动、自查自纠的方式进行。省国土资源厅带头自查自纠，先后组织耕保处、利用处、规划处、法规处、财务处、监察局等业务处室召开3次座谈会，认真查摆各个管理环节上存在的问题。对与现行法律法规相背和不适应社会主义市场经济建设的规范性文件进行全面清理，提请省政府废止8件，省厅下文废止7件，需进行修改的34件。大庆市国土资源局对1999年以来的各类审批、发证、资金管理项目逐个进行检查，共查摆、梳理出11类计1243个违法、违规问题。黑河市通过档案清查和现场检查，共查摆出出让金收缴不到位、未批先建、批而未建、擅自改变用途、非法转让等5大方面118个违法、违规问题。
2004年5月，省政府办公厅根据国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》和国土资源部关于印发《深入开展土地市场治理整顿工作实施方案的函》，下发《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的通知》。省国土资源厅制定《黑龙江省深入开展土地市场治理整顿工作实施方案》（以下简称《实施方案》）印发各行政公署、市、县人民政府。《实施方案》强调，要认真贯彻国务院常务会议精神，按照“果断有力、适时适度、区别对待、注重实效”的基本原则，积极、全面、准确地把握国家宏观调控政策和措施，在去年治理整顿土地市场秩序的基础上加大工作力度，深入开展土地市场治理整顿，解决好土地市场中存在的问题。省政府派出由省国土资源厅、监察厅、发改委、建设厅、审计厅等部门组成6个联合检查组，对全省13个市（地）的土地市场秩序治理整顿工作进行预检，对各市（地）开发区、园区用地清理情况，经营性用地招、拍、挂制度落实及公示情况进行检查督导。
通过这次治理整顿，基本刹住开发区圈占土地、滥占耕地的势头，查处一批土地违法案件，切实解决了征地中侵害农民利益问题，规范了行政执法行为。1999～2003年全省城市规划区内供地13737宗，面积19851.65公顷，其中有偿供地7288宗，面积6513.50公顷，占总供地宗数的53.05％，面积占32.81％。2002年7月1日到2003年底，全省以招拍挂方式出让土地813宗，面积587.00公顷，收缴出让金26.34亿元，分别占按规定应招拍挂出让宗地的98.00％、面积的99.50％和价款的99.20％。经过对近700个具体建设项目的清理、排查，全省自1999年至2003年末共有37个建设项目涉及9个市（地）、22个县（市）存在补偿安置不到位的问题，共拖欠征地补偿和补助费5.15亿元。截至2004年5月，已有13个项目还清欠款3.10亿元，有24个项目制订了还款计划并已还款4588.00万元，占应还款的68.98％，对尚未偿还的1.60亿元，都制订了2004年年底前还款计划，确保拖欠补偿费按期及时偿还。
治理整顿期间，全省共清理出各类违法违规行为5657件，制止纠正2944件，立案查处2713件，结案2540件，结案率93.62％，对未结案的173件案件列出查处进度表。全省共查出流失土地出让金项目816件，其中有706件已追缴土地资产收益2.24亿元。对治理整顿前发生的土地违法遗留问题，按照有关法规和政策作出处理，收回闲置土地93宗、面积111.29公顷；拆除构筑物建筑物5.19万平方米，没收构筑物建筑物0.50万平方米；罚没款1911.70万元；移送司法机关追究刑事责任6人，给予行政处分12人，给予党纪处分4人。这次治理整顿，全省共查处土地违法大案要案52件，其中省级直接立案查处的39件。据国土资源部执法监察局统计，黑龙江省国土资源厅直接查处案件的数量位居全国各省前列。
2004年5月18日～28日，以中纪委驻国土资源部纪检组长王寿祥为组长的国务院五部委联合检查验收组，通过听取汇报、座谈，抽查部分市、县，查看有关档案资料，实地检查一些开发区现场，检查部分群众举报线索等方式，对土地市场治理整顿工作进行了阶段性检查验收。验收组认为，“黑龙江省治理整顿工作起步较早、思路清晰、工作扎实，制定的各项措施针对性强，整改力度大，土地市场秩序健康有序，治理整顿工作取得明显成效。（1）领导重视，狠抓整改。省委、省政府和各市县政府都把整顿作为‘一把手’工程，进行了周密部署。（2）清理整顿开发区取得显著成效，全省撤销了各类开发区58个，撤销、核减开发区规划面积977.08平方公里。（3）经营性用地招拍挂出让制度，全省基本完成了治理整顿土地市场秩序的阶段性工作任务，基本达到了国家治理整顿土地市场秩序工作阶段性验收标准”。
2005年3月21日，黑龙江省土地市场治理整顿工作首批通过了国务院土地市场治理整顿检查验收，恢复了农用地转用和征地的正常审批。为防止开发区违规圈地的反弹，根据国土资源部的要求，对全省拟保留的40个开发区完成四至范围的落实工作，并通过了国土资源部、建设部等部委审核予以公布。
