第二节 草原管理 一、机构设置 1986年，黑龙江省级草原管理机构有黑龙江省草原管理站和黑龙江草原饲料中心实验站，二者合署办公，为省畜牧局直属正处级事业单位。主要职责是负责草原政策法规制定、草原管理、草原执法、草原建设及饲料生产等方面的技术推广工作。各地、市、县大都设置有草原饲料管理站，其中齐齐哈尔、绥化、大兴安岭地区以及杜蒙、肇源、肇东、安达、龙江、富裕、泰来、肇州、青冈、明水、依安、兰西等县（市）的草原饲料管理站为省编委下达的编制。1987年4月，黑龙江草原饲料中心实验站与黑龙江省草原管理站分设，独立开展业务工作。草原改良建设、饲料生产等方面的技术推广工作，由黑龙江省草原饲料中心实验站主要负责。为了强化草原执法工作，1987年11月，省编委批准（黑编〔1987〕165号文件）将黑龙江省草原管理站改为黑龙江省草原监理总站，将上述省编委下达编制的有关市县草原饲料站改为草原监理站。同时，在虎林、抚远、富锦、宝清、同江、讷河等县（市）新建设草原监理站，核定事业编制33名，列畜牧事业费开支。
1996年，机构改革后，省编委将黑龙江省草原监理总站撤销，改为省畜牧局内设的草原处。主要职能是：执行草原管理方面的法律法规；管理保护草原资源；编制草原建设、资源开发利用规划并组织实施；负责草原监理工作；负责全省草原防火工作；负责畜牧业资源管理、环境保护和开发利用工作；负责牧草种子管理工作；指导牧草生产；负责草原建设项目管理工作。
二、法制建设 1984年，省人大通过了《黑龙江省草原管理条例》，1985年全国人大颁布《草原法》。1986～1992年，全省各地运用广播、电视、印发材料、书写墙标、出动宣传车等多种形式宣传草原法律法规，全省印发了宣传材料百万余份，其中杜蒙自治县利用飞播牧草的机会在全县飞撒传单2.5万张。开展了草原确权发证工作，全省累计确权草原面积达3114万亩。加强了草原监理队伍建设，全省已有76个市县成立了草原监理站，一些草原重点市县还设立了乡级草原管理部门，全省已建立起1376人的草原监理队伍，其中：技术员291人，初级职称技术人员78人，中级职称技术人员37人，高级职称技术人员16人。层层举办了草原法律知识培训班，查处草原违法案件。全省累计查处草原违法案件9000多起，罚款70多万元，保护草原130万亩。为了进一步做好草原法律法规的贯彻执行工作，省人大、省政协视察组于6～7月对肇州、安达、嫩江、尚志、海林、方正等15县（市）的草原法贯彻执行情况进行了视察。由于各级人大、政府对贯彻落实草原法重视，业务部门工作得力，全省草原法贯彻实施工作得到农业部的充分肯定。1992年，在农业部召开的草原法实施总结表彰大会上，林甸、讷河两县草原监理站获全国实施草原法先进集体称号，李居才、洪晶等9人获全国实施草原法先进个人称号。
1993年，省畜牧局在全面总结草原法贯彻执行情况的基础上，起草了《黑龙江省实施〈草原法〉条例》，经多次调研，征求各地、市、县畜牧部门和省直有关部门意见修改后，上报省政府。1994年1月21日，省第八届人民代表大会常务委员会第七次会议通过《黑龙江省实施〈草原法〉条例》，于1994年3月1日起施行。条例共分8章42条，对草原概念、草原所有权和使用权、草原承包责任制、草原征用使用和临时使用、草原保护和利用、草原建设、草原监理、法律责任等做出具体规定，同时授予了县级以上草原监理机构的独立执法权，是一部操作性较强的地方法规。
1995年开展了《草原法》颁布10周年的宣传纪念月活动。同年6月，省人大常委会副主任赵吉成在广播电视上就纪念《草原法》颁布10周年作了动员讲话，并在省报上发表了署名文章；省畜牧局张秀芝副局长就如何开展好宣传纪念活动回答了省报和省电台记者的提问。宣传月期间，全省各级党委、政府、人大的主要领导通过电视广播讲话、发表纪念讲话文章达70多人次。在开展宣传月活动的同时，各地也加大了草原违法案件的查处工作，全省共查处各类草原违法案件2495起，查处破坏草原面积35.2万亩，恢复草原植被面积23.38万亩。为了进一步促进草原法律法规的贯彻执行，当年，省人大将草原法律法规的实施情况列入了执法检查计划，专门下发文件要求各级人大对本地的草原法律法规贯彻执行情况进行全面检查。9月，省人大组成检查团深入大庆、杜蒙、兰西、肇东4市县进行了检查，对四市县草原法律法规贯彻执行工作比较满意，要求他们再接再厉，进一步做好草原工作。
1996～1999年，在“宜粮则粮、宜林则林、宜草则草”及“生物量最大化和经济效益最大化”的口号影响下，及推行“五荒”拍卖开发和草原承包开发，形成了一次草原开垦浪潮，既有政府主导开垦，也有群众私开乱垦，有的开垦后不能耕种，被迫撂荒。这一时期草原法律法规难以得到贯彻执行。
2000年12月，省畜牧局向省政府汇报了全省草原保护建设情况。针对这一时期擅自开垦破坏草原的现象，2001年5月，省政府办公厅以明传电报形式下发了《关于禁止开垦破坏草原切实保护草原资源的通知》，要求各级政府要站在建设生态省的高度，充分认识保护和利用草原资源的重要意义，切实把保护和建设好草原列入重要议事日程。要采取果断措施，建立领导目标管理责任制，层层签订责任状，一级对一级负责，坚决杜绝开垦破坏草原现象再度发生。提出无论哪个地方发生开垦破坏草原的现象，都要依法追究有关领导和当事人的责任。通知要求各地要集中一段时间，对近几年发生的破坏草原案件进行彻底清查。对1999年以来违法开垦破坏草原的要严格查处，并立即恢复草原植被。同年6月，省政府又下发《关于进一步加强生态环境保护和建设的决定》，对草原保护建设提出了具体要求。省人大常委会也将《中华人民共和国草原法》和《黑龙江省实施〈中华人民共和国草原法〉条例》执行情况列为执法检查的重点，要求各市（地）人大和省畜牧部门组织开展自查活动。省人大常委会组成三个执法检查组，分阶段对绥化、大庆、齐齐哈尔3市11个县（市、区）、20多个乡镇进行了重点检查。根据检查情况，省人大农林委形成了检查报告，并起草了“黑龙江省人大常委会颁布关于进一步贯彻实施《中华人民共和国草原法》和《黑龙江省实施〈中华人民共和国草原法〉条例》的决定”，一并向省第九届人大常务委员会第二十四次会议做了汇报。2001年8月10日，会议通过了“黑龙江省人大常委会颁布关于进一步贯彻实施《中华人民共和国草原法》和《黑龙江省实施〈中华人民共和国草原法〉条例》的决定”。决定规定，禁止任何单位和个人开垦破坏草原。要求县级以上人民政府将草原保护建设纳入国土整治和国民经济发展总体计划，确保省政府1995年确认的全省草原面积不再减少。进一步明确“对于违法开垦破坏草原的，草原监理机构有权责令停止违法行为，查封从事违法活动使用的机械或工具，根据办案需要，应依法先行登记保存；有权责令违法者采取措施，恢复草原植被，并按照《黑龙江省实施〈中华人民共和国草原法〉条例》给予处罚；对拒不恢复草原植被的，可以采取必要措施强行恢复植被，所需费用由违法者承担。
2001年后，针对此前乱开滥垦破坏草原的情况，全省畜牧系统加大了草原法律法规贯彻执行的力度。省畜牧局统一印制了《草原法》《黑龙江省实施〈草原法〉条例》等单行本各5万本、布告4万张，在草原地区发放和张贴；各地也出动宣传车3000多台次，使草原地区村屯的宣传覆盖率达85％以上。建立了草原信访接待制度。省畜牧局对反映的合理问题，通知其所在市、县草原监理机构依法调查处理，反映问题较为严重的，以“省畜牧局草原信访交办函”交市、县办理，限期上报处理结果，并对处理情况进行审查。当年共计交办处理草原案件189起，基本做到了件件有着落。加大了草原监理队伍建设，哈尔滨市新建草原监理站，编制6人，龙江县将草原监理站提格为副科级单位并增加3名编制，嫩江县在乡镇增设了3个草原分站，并将草原监理站的人员编制由3人增加到21人，还有一些县市在畜牧部门内部调整充实了草原监理人员。全省通过贯彻草原法规，制止了破坏草原的现象，到2005年共立案查处草原违法案件4680起，已结案4113起，保护草原植被72.6万亩，强制恢复草原植被3.2万亩。
2005年，根据全国人大重新修订的《中华人民共和国草原法》，在总结前段全省草原保护、管理和建设工作经验及存在问题基础上，起草了《黑龙江省草原条例》，经省政府办公会议讨论通过后，提请省人大审议。当年8月省十届人大常委会通过了《黑龙江省草原条例》，新条例的内容较为全面、具体，有很强的可操作性。在草原管理方面，重点规定了行政领导负责制及责任追究制度，草原承包原则、承包方式、承包程序、承包费用及监管措施，征用使用草原补偿费用及标准，临时使用草原恢复植被保证金制度及草种管理措施；在草原保护方面，重点规定了11项禁止性措施和松嫩平原草原禁牧制度以加强植被保护，授权草原行政主管部门对过去违法开垦的草原进行清理并限期恢复植被，授权草原监理机构执法权限并加大了处罚力度。新条例于2006年1月1日起实施。
三、行政收费 为加强草原保护和建设，解决草原保护建设资金不足问题，根据《黑龙江省草原管理条例》规定，1987年，省政府办公厅印发《黑龙江省草原管理费征收办法》，规定凡使用草原和草山、草坡的单位和个人，必须向所在市、县草原管理部门缴纳草原管理费。草原管理费采取按年征收，缴费标准：天然放牧场每亩0.2元，天然采草场每亩0.5元，牧业、经济两用草场每亩3元，国家投资建设的人工草场和飞播草场每亩2元，国家投资建设的半人工草场每亩1元。该办法还对草原管理费的收取方式、管理和使用做了具体规定，做到以草养草。按照该办法规定，正常年份全省每年可收取草原管理费约1500万元（林区等未开展草原收费工作），但在实际执行过程中，由于乡村截留等原因，市、县草原管理部门年实际收费额度不超过应收额度的50％，松嫩平原地区好于其他地区。通过该项收费，解决了全省乡级草原管理人员的开支，缓解了草原管理、建设等经费不足问题。
1993年，按照国家有关规定，省政府整顿各类行政收费，草原管理费被列为修订类，修订之前暂停收费。1994年，省畜牧局按照有关规定，对原收费办法进行了修改，并征得省农委、省财政、省物价有关部门达成一致意见。1994年11月，由省财政厅、省物价局、省农委、省畜牧局联合印发了重新修订的《黑龙江省草原管理费征收办法》。该办法在保留原有按使用草原面积收费方式的同时，增加了未承包草原以牲畜头数按年征收草原管理费的方式（按已利用草原面积应收的草原管理费总额与使用草原的羊单位总量之商收取，每羊单位最高不超过1.5元），取消了向省级上缴草原管理费的规定。该办法还规定上年停收的草原管理费按新办法规定补收。
2002年，全省再次整顿行政收费。省畜牧局及时向有关部门提交保留草原管理费收缴的报告，说明草原管理费只是由县级草原管理部门对草原使用单位和个人（受益者）收取（不使用者不交费），也不存在层层上缴问题，所收取的资金列当地财政预算外管理，用于当地草原保护、管理和建设，不属于增加农民负担范畴，应在这次清理涉农的行政事业收费中予以保留。省有关主管部门吸收了省畜牧局的意见，保留了草原管理费的征收。
2005年，省财政再一次清理整顿行政收费，要求从2006年开始，全省停止收取草原管理费。
四、退耕还草 根据党中央、国务院关于退耕还林（草）、加快生态环境建设的要求，为改善全省生态环境，推动畜牧业和草业的发展，省政府办公厅2001年2月印发了《黑龙江省退耕还草实施方案》。该方案规定了全省退耕还草的指导思想、工作原则、任务目标、退耕重点、区域布局、领导责任及保障措施，提出2001～2005年全省退耕还草33.3万公顷，到2015年全省退耕还草100万公顷，草地占国土面积由9.5％提高到13％。全省近期退耕重点是从1996年以来违法开垦的草地，江河行洪区、蓄洪区、滞洪区内的耕地，湿地保护区域内的耕地，种粮亩产低于150公斤或种植粮食和经济作物效益较低的耕地，已明显沙化、碱化的耕地，15度以上的坡耕地和违法开垦的草沟、草塘。同年6月，省政府又印发《关于进一步加强生态环境保护和建设的决定》，规定凡15度以上的坡耕地要有计划地退耕还林、还草。对1994～1998年期间内开垦的草原，应在3年内退耕还草。对1999年以来违法开垦的草原，要依法严肃查处、立即退耕还草。由于特殊原因不能退耕还草的，实行占一补一的办法。对经国家和省批准的开发项目、土地利用总体规划中已开垦的草原要逐一清查，妥善处理。开垦后已经撂荒的，不得再度复垦。同时要求各级人民政府制定退耕还草规划，按年度组织实施。2002年，省委、省政府把退耕还林还草纳入四项重点推进计划之一进行部署。
为贯彻落实省政府有关退耕还草的规定，省畜牧局于2002年印发《黑龙江省退耕还草规划》，许多市、县人民政府也按照省政府部署，制定草原清查、退耕还草方案，把清查草原、退耕还草作为一项重要工作组织实施。2003年，全省退耕还草仅260万亩。至2004年，全省草原清查工作基本结束，共清查出各类改变用途草原432.75万亩。在具体退耕还草工作中，由于开垦的草原，有的已纳入第二轮土地承包，有的已纳入课税面积并划入基本农田，有的是经过国家和省批准开发项目占用的草地，还有的是经“五荒”拍卖后开垦，加之未能享有国家退耕还草政策，得不到像退耕还林那样的政策资金支持，使退耕难度加大。
五、草原防火 1987年以前，草原防火工作一直处于职责不明确，长期无人抓、无人管状态。1987年5月18日，国务院下发《关于加强草原防火工作的通知》（明电（1987）16号），明确提出草原防火工作由草原管理部门负责，要求各级政府都要确定一名负责同志专门抓好草原防火工作。据此要求，省长侯捷批示：“省直各部门分工负责的安全工作任务不变，机构不健全，人员不足的，必须按要求抓紧配足”；副省长王连铮要求：“省畜牧局认真研究，并提出具体贯彻意见，认真执行。”9月15日，副省长王连铮主持召开省政府森林防火指挥部会议，确定草原防火由省政府森林防火指挥部统一指挥；草原防火责任归省畜牧局负责，省畜牧局和22个草原防火任务重的市县建立草原防火办公室；草原防火设施、设备的建设和投资以及草原扑火费用，由省畜牧局和草原管理部门负责；草原和林区接壤地要打好防火隔离带，今后谁的区域起火谁负责。同年10月，农牧渔业部下发《关于加强草原防火工作的通知》，要求各级政府加强草原防火工作。
1988年3月，按照省政府和农牧渔业部的部署和要求，省编制委员会批准省草原监理总站对外挂“省人民政府草原防火办公室”的牌子，齐齐哈尔、绥化、佳木斯、大庆4个市（地）及杜尔伯特、林甸、龙江、甘南、泰来、讷河、富裕、依安、齐齐哈尔城郊、肇源、肇东、肇州、安达、明水、青冈、兰西、抚远、富锦、同江、宝清、虎林等县（市）相继成立了草原（森林草原）防火指挥部，由政府主管领导任总指挥。指挥部在畜牧部门设立草原防火办公室，具体负责本地的草原防火工作。同年3月6日，省政府召开全省森林防火工作会议，副省长戴谟安在会上就作好草原防火工作提出具体要求，强调“草原防火是一项重要任务，必须切实搞好，要在当地政府直接领导下，和森林防火一样，统一部署，统一领导，发动群众严加防范，防止草原火灾的发生”。为贯彻落实省政府关于草原防火工作的部署和要求，1988年3月12～13日，省畜牧局在安达市召开了重点草原防火地、市、县草原防火工作会议。会议传达了国务院、农牧渔业部和省政府有关草原防火工作的文件精神，讨论制定了《黑龙江省草原防火试行办法》，确定了春秋两季草原防火期，研究部署了全省草原防火工作。
1991年，省畜牧局又相继印发了《黑龙江省草原火灾报告制度》《黑龙江省草原防火奖励办法》和《黑龙江省草原防火设备使用、管理规定》。并为全省重点草原防火县、市配备风力灭火器221台，三轮摩托车22台，指挥车25台，电台63部，对讲机72个。先后举办草原防火培训班、无线执机员培训班、扑火知识培训班并进行了实战演练。在草原防火期加强了值班值宿工作，对发生草原火警进行及时通报和处理。
1991年1月，农业部在哈尔滨市召开首次全国草原防火工作会议，省畜牧局在会上做了典型发言，汇报了全省草原防火工作，受到农业部的好评。
1992年，由于夏季干旱少雨，秋季气温高，秋防期间省内连续发生了几起重大草原火灾，仅明水县就于10月15日和17日连续发生两起，草原总受害面积10万亩，烧毁饲草近2500吨，烧毁窝棚41个。明水、抚远、安达等地也有草原火灾的发生，并做到了及时扑救。省草原防火办公室对此事做了全省通报，示警各县加强防范。
1993年，国务院发布《草原防火条例》后，全省进一步加大了草原防火宣传力度，印制条例单行本5000本向各地发放，实行了用火申报审批制度，加强了野外火源的控制，开展了计划用火和防火隔离带建设，平均每年打烧隔离带2000公里，划分了联防区域，建立了联防组织，加强了与森林防火和城镇消防部门的联合。在省气象局和省电视台配合下，作了草原火险等级预报工作，在天气预报节目中播报齐齐哈尔、大庆、绥化的草原火险等级。并争取国家建设资金340万元，建设了林甸、讷河草原防火指挥中心，为草原防火重点市县增配了10台三轮摩托车，更新了6台防火指挥车，购进23台电子计算机和25部无线抗干扰数据终端设备，完成了无线数字传输。
1995年3月，召开重点地、市、县草原防火工作会议。会议全面总结了前三年的全省草原防火工作，对完成草原防火责任目标的大庆、齐齐哈尔市及杜蒙、富裕、齐齐哈尔城郊、安达、肇源、讷河、甘南、泰来、青冈、兰西、依安、肇州12个市县草原防火办进行了表彰，签订了1995～1997年草原防火目标责任状。经过各地努力，这次签订的防火责任目标全面完成。
1996年后，草原防火体系建设进一步得到加强。省政府将草原防火工作纳入省畜牧局的责任目标中，明确要求全省草原火警火灾年发生次数控制在60起以内，草原受害面积不超过总面积的3‰。期间主管副省长多次在全省森林防火会议上对草原防火进行部署，将草原防火责任作为承包合同约定的一项义务，明确了承包经营者的防火责任，更新了部分草原防火设备，野外火源管理、火情监测、防火隔离网带建设、草原火险等级预报等工作进一步巩固和加强，完成省政府确定的防火责任目标。1998年9月，农业部在内蒙古自治区召开的全国草原防火工作会议上，省畜牧局局长张秀芝对本省草原防火工作情况做了汇报发言，得到农业部的肯定。
2000年春季，气温回升快、大风天数多，加之上一年度草原水分充足，牧草长势好，草原可燃物载量大，草原防火形势非常严峻，在进入防火期后不久，就连续发生了4起重特大草原火灾。3月25日，明水县境内靠近林甸、安达、青冈交界处放牧人员烤火跑火，引发特大草原火灾，到26日早晨，火灾得到控制，保住了青冈县2个自然屯和金事达集团肉羊场1000多吨牧草。此次火灾草原过火面积11万亩，烧毁饲草4300吨。3月29日，安达市黑渔泡水库附近草原起火，烧至安达种畜场八分场，在火要进村的紧要关头，种畜场140多名职工进行扑救，在屯子周围打烧隔离带，保住了八分场的安全，至30日6时火灾得到控制，草原过火面积5.5万亩，烧毁商品草2500吨。几起重特大草原火灾发生后，省畜牧局及时下发了《关于做好春季草原防火工作的紧急通知》，对春季草原防火工作进一步部署。临近清明节，又下发明传电报对防火工作进行了再部署。6月中旬，考虑到夏季干旱严重，牧草枯萎，随时有发生火灾的可能，省畜牧局又下发了紧急通知要求做好夏季草原防火工作。立秋后，决定全省提前（9月1日）进入秋季草原防火期。省畜牧局领导多次深入大庆、齐齐哈尔、绥化、佳木斯等地检查指导防火工作，为防止草原火灾的发生提前作了预警。
2001年后，草原火灾预防和扑救体系建设、草原防火的应急反应和重特大火灾的控制能力都明显增强。确定草原防火总体目标，争取不发生重特大草原火灾，杜绝人员伤亡事故，草原受害面积控制在总面积4‰以内。根据草原防火形势，在每季防火期来临或防火关键时期，对全省草原防火工作都做了针对性地部署。对完成2001～2003年草原防火目标责任状的市、县进行了表彰奖励，授予大庆市、齐齐哈尔市、绥化市、杜蒙自治县、林甸县、龙江县、青冈县、同江市草原防火办公室为草原防火先进单位，奖励杜蒙自治县、林甸县、龙江县、青冈县、同江市草原防火办公室数码摄像机、数码照相机各1台。授予张雪平等28人为草原防火先进个人称号。
2004～2005年，为加强草原防火基础设施建设，争取了大庆、齐齐哈尔、同江、绥化四个防火物资贮备库建设项目、安达防火站建设项目、黑龙江省草原防火指挥中心建设项目、草原防火专用设备和省草原防火体系装备建设等八个建设项目，总投资为1690万元，其中国家投资1220万元。除省草原防火指挥中心建设项目因故延期实施外，其余建设项目全部按期完工。
2005年12月，农业部印发了《关于表彰全国草原防火工作先进单位和先进个人的决定》，其中有黑龙江省人民政府草原防火办公室、大庆市人民政府草原防火办公室、富裕县人民政府草原防火办公室被授予草原防火先进单位称号，吴滨生、李云辉等7人被授予草原防火先进个人称号。
