第三节　草原承包经营


　　1985年12月7日，省政府下发了《黑龙江省人民政府关于实行草原承包责任制若干问题的规定》，1986年开始，各市县相继行动起来把落实草原承包经营制度作为一项重要工作，认真推动。

　　1987年6月，国务院在北京召开全国牧区工作会议，田纪云副总理在会上作了《争取我国牧区经济有个较大的发展》的报告，进一步明确稳定和完善“草场公有，承包经营”政策，要求草场承包要从实际出发，在牧民所能接受的前提下，有领导地进行，提出草场承包以乡为发包方，并签订承包合同，明确发包方与承包方的权利和义务。按照国务院和省政府的草原承包政策规定，全省各地对落实草原承包责任制进行了积极探索。草原面积较大的乡镇，采取了按养畜数、劳力、人口比例划分草原；草原面积较小的乡镇，有的将草原承包给养畜户，有的采取联户承包，有的采取专业承包，实行自管、自建，所产饲草允许商品经营，价格由买卖双方商定等。至1993年，松嫩平原草原采草场基本实行了承包经营制度。但是这一时期的草原承包工作，普遍存在承包方式不合理，承包期限过短，多为3～5年；承包合同不完善，没有明确承包双方的权利义务；放牧草原普遍未落实承包经营制度，仍在吃“大锅饭”等问题。针对这些问题，在1994年1月，省人大常委会颁布的《黑龙江省实施〈中华人民共和国草原法〉条例》中对草原承包政策进一步作了规范。规定：各级人民政府在落实草原承包责任制中，可以根据实际情况采取草原专业户承包、家庭牧场承包等多种形式。采草区、放牧区和治理区承包期限均可定五十年。草原承包可采取招标方式，坚持公开、公正和效益的原则，实行管理、建设、使用结合。草原产品实行商品化经营。草原的承包经营权受法律保护，发包方和承包方应当签订草原承包合同，双方必须严格履行合同规定的权利和义务。在承包期内，经发包方同意，承包方可以依法转包所承包的草原，也可以将草原承包合同的权利和义务转让给第三者。承包期满，承包人对原承包的草原享有优先承包权。承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包。

　　1994年9月，农业部畜牧兽医司在内蒙古自治区赤峰市阿鲁科尔沁旗召开了全国落实草地有偿承包责任制现场会，黑龙江省畜牧局在会上作了经验介绍。会议要求各地进一步加大工作力度，力争在较短时间内使草原有偿承包责任制有较大的进展。

　　1995年初，为了贯彻落实《黑龙江省实施〈中华人民共和国草原法〉条例》和全国落实草地有偿承包责任制现场会精神，彻底解决草原“大锅饭”问题，调动广大草原使用者投资投劳建设草原的积极性，在全面总结草原承包经验和问题的基础上，确定在青冈县、杜尔伯特蒙古族自治县、富裕县开展草原“长期、有偿、承包到户”的承包试点工作。试点期间，工作组深入乡、村，广泛听取了基层干部和群众的意见，形成了试点县草原承包方案和草原承包合同（草案），经当地县委、县政府研究通过后，在3县试点乡镇全面启动承包工作，到9月末，承包试点工作基本结束。

　　1995年7月31日至8月2日，省委召开七届四次全委（扩大）会议，把科学利用草原问题被列为会议的重要议题。省委书记岳岐峰在报告中明确指出，要深化草原生产经营体制改革，打破现有的“大锅饭”状态，要像抓粮食生产那样抓好草原承包工作，彻底改变目前草原退化、碱化、沙化、生产力低下的现状。会议强调力争在二年内将全省草原全部承包到户。

　　为贯彻落实省委全会精神，省畜牧局局长张秀芝、省农委副主任杜宇新深入松嫩平原的一些市县开展草原承包调研工作。8月初，省农委、省畜牧局、省农业开发办、省计委联合下发了《草原建设利用现状调查提纲》，对全省的草原建设利用管理现状进行了一次全面的调查，基本摸清了全省草原管理建设利用的现状。省畜牧局也在总结承包试点工作经验的基础上，形成了《关于全省草原承包工作的汇报》，起草了《黑龙江省草原资源承包开发实施方案》和《草原承包合同》样本。

　　1995年11月30日，省委召开常委会议，把草原承包工作列入会议的一项内容进行了研究讨论。12月15～16日，省委、省政府召开全省草原、水面资源承包开发工作会议，各地（市）党政主要领导和农委、畜牧、水产、经委等部门的负责人，各县（市）党政主管领导及省直有关部门的负责人共250人参加了会议，提出了草原、水面承包开发的总体思想和具体目标，要求各级党委和政府、各有关部门要迅速行动起来，切实加强对草原、水面承包工作的组织领导，加大工作力度，确保实现今冬明春草原、水面承包分别达到40％以上，2～3年内全面完成承包工作。会议讨论了《黑龙江省草原资源承包开发实施方案》。16日上午，省委、省政府领导岳岐峰、田凤山、马国良、王先民、孙魁文听取了省政府副秘书长兼省农办主任赵羽关于会议讨论情况的汇报，并与各地市党政主要领导及省直有关部门的负责人就全省草原水面资源承包开发工作进行座谈。省委书记岳岐峰在座谈会上指出，草原、水面资源承包经营改革的目的是进一步解放生产力，发展生产力，实现草原水面资源生物量最大化和经济效益最大化；要求各地做好有关政策的宣传解释工作，保持政策的连续性和稳定性，使草原、水面资源承包开发健康推进。岳岐峰强调，实行草原、水面资源承包经营是明年省委、省政府要突出抓好的四项重大改革任务之一，通过改革使草原、水面经营管理走向市场，这样做符合“三个有利于”原则，也有利于农业经济实现经济体制和增长方式这两项根本性的转变，更有利于农村经济效益、社会效益和生态效益的提高，经过三五年就会见效。

　　1996年1月3日，省政府办公厅印发了《黑龙江省草原资源承包开发实施方案》。该方案对草原承包的指导思想和目标、承包原则、承包方式、承包期限、草原承包费的收取和管理使用、草原承包合同等作了具体规定，对各地推进承包工作提出了具体要求。同月，省政府办公厅又下发了《关于印发〈田凤山省长在全省草原水面资源承包开发工作会议上的讲话〉督办要点的通知》，要求各级政府要把草原、水面的承包开发作为当前深化农村经济体制改革的中心工作来抓，切实摆上重要日程，进一步明确了主办单位、协办单位和完成时间。
　　全省草原、水面资源承包开发工作会议后，各地市及多数县市都迅速召开地（市）委、县（市）委会议或扩大会议，传达贯彻了省委、省政府会议精神，并将草原承包工作作为工作重点，成立由党政主要领导任组长的草原承包工作领导小组，制定了实施方案，对草原承包工作进行了扎实细致的部署。其中大庆、绥化等地提出当年全面完成草原承包任务的目标。

　　为加强对草原承包工作的技术指导，1996年1月，省畜牧局举办了全省草原承包培训班，各市、县畜牧局领导及草原监理机构的负责人参加了培训。此次培训，不但讲解和讨论了开展草原承包工作的方式方法和应注意的问题，还邀请青冈、杜蒙、富裕3县及绿色草原牧场的领导介绍了各自开展草原承包工作的经验和办法。李尧人副局长就如何做好草原承包开发工作做了讲话。

　　由于各级党委、政府重视，把草原承包工作纳入日程，摆上了位置，到1996年3月，全省草原承包到户面积达到439万亩。

　　1996年4月10日，在省政府召开的常务会议上，听取了省畜牧局局长张秀芝关于草原承包工作进展情况的汇报。省长田凤山肯定了前一阶段所做的工作，对进一步做好下步工作提出了四点要求：一是要坚定信心，思想不能动摇，一抓到底；二是各地要把承包工作纳入政府主干线来抓，不能光靠业务部门抓；三是要试点先行，先易后难，分类指导，梯次推进，尽快地、有针对性地制定出有关政策规定；四是要加强指导。同时决定省政府在春耕结束后召开一次草原、水面承包现场会议，以研究解决草原承包工作中遇到的问题，进一步推进承包工作。

　　按照省政府常务会议的决定，1996年6月5日，省政府在哈尔滨市召开全省草原、水面承包现场会议，各地、市、县主管领导出席了会议，大庆、绥化等地在会上介绍了本地草原承包经验和做法，副省长孙魁文在会上讲话，全面总结了前一时期承包工作情况，分析了承包工作中存在的问题，要求各地要进一步解决认识问题，消除思想阻力；做好深入细致的工作，解决承包工作中的实际问题。提出各地在承包工作中应注意把握9个环节：一是深入搞好宣传发动工作；二是确定权属，合法发包；三是妥善处理过去已承包的草原、水面；四是承包形式要经群众反复讨论，不搞一刀切；五是解决好严重退化草场无人承包问题；六是草原承包后，要解决好群众放牧问题；七是加快农村改革，促进草原改良建设；八是合理确定收费标准，做到专款专用；九是山区半山区和东部三江草场应大力招商引资开发。副省长孙魁文强调，要切实加强领导，积极稳妥地推进承包工作，要求各地要认真总结前段承包工作进展情况，再要求、再部署，把承包工作作为“一把手工程”，真正做到主干线抓；要一手抓承包，一手抓改良建设。要求各级业务主管部门将承包工作当成全年的工作重点，督促和指导各地抓好承包工作；严格执行有关法规和政策，严禁出现新的毁草开垦问题；搞好复查验收，保证承包工作质量。

　　全省草原水面承包现场会后，绥化、齐齐哈尔、大庆、黑河等地市及不少县市分别召开各种会议对草原承包工作再研究再部署，省畜牧局也组成6个工作组分赴重点市县督促检查。到8月末，全省已承包到户草原1583万亩，占6500万亩草原的24.3％。其中杜蒙、肇源、林甸、肇东、富裕等12个县市已完成40％～60％承包任务。8月27～28日，为及时掌握各地承包工作进展情况，研究进一步抓好草原承包工作，省农业工作办公室、省畜牧局联合在哈尔滨市召开全省草原承包汇报会，各地市农委主任、畜牧局长、草原监理站长及部分县市畜牧局长、草原监理站长共计110人参加了会议。

　　会议期间，各地、市汇报了本地草原承包工作进展情况，肇东、安达等地介绍了草原承包工作做法，省畜牧局副局长李尧人在汇报会上系统地总结了全省草原承包工作进展情况和存在的问题，并对全面完成省委、省政府提出的草原承包任务作了具体部署。

　　1996年11月，省畜牧局印发了《草原承包工作检查验收方案》，对检查验收报告方式、方法，验收内容，验收步骤及验收时间作了具体规定，以保证承包质量。至1996年末，全省共承包草原2679万亩，占全省6500万亩草原的41.2％。绥化、大庆、齐齐哈尔三市承包任务已完成60％～80％，鸡西、牡丹江、农垦系统也完成40％以上。青冈、明水、安达、兰西、肇源等13个县市基本完成了承包任务。

　　1997年2月，省畜牧局将上年全省草原承包工作情况，以文件形式向省委、省政府做了全面汇报，并提出了今年完成承包任务80％的具体措施。由于省委、省政府对草原承包工作高度重视，各地党委、政府都把此项工作当成改革的大事来抓，全省形成了主干线抓、抓主干线的良好态势。

　　1997年4月末，为进一步研究下步承包推进工作及草原承包到户后草原改良建设等问题，确保当年完成承包任务的80％，省农业工作办公室、省畜牧局在大庆市联合召开了全省草原承包及改良建设工作会议，各市（地）农委主任、畜牧局长及各县（市）畜牧局长、草原监理站长参加了会议。会议宣读了《黑龙江省农业工作办公室、黑龙江省畜牧局关于表彰草原承包工作先进集体和个人的决定》，授予大庆市、绥化地区、齐齐哈尔市、牡丹江市、鸡西市及杜尔伯特蒙古族自治县、林甸县等10市（地）县、绿色草原牧场为草原承包工作先进单位称号，授予马野等91人为草原承包工作先进个人称号；绥化、大庆及双城、林口等市县介绍了经验，省畜牧局局长张秀芝、省农业工作办公室副主任李嵘到会并讲话。会议全面总结上年全省草原承包工作，明确了当年草原承包工作的具体任务和措施，要求各地思想认识再提高，推进措施再强化，后续工作再加强，领导力度再加大，克服一切困难，千方百计地完成省委、省政府确定的工作任务。当年未，全省已承包到户草原面积3945.6万亩，占4500万亩可得利用草原的87.5％。

　　1998年5月，为积极稳妥地全面完成草原承包任务，纠正部分市县在落实承包工作中，执行有关政策法规不准确，少数地方出现偏差，导致群众意见较大等问题，省畜牧局印发了《关于认真执行有关政策和法律法规妥善解决草原承包中出现的纠纷的通知》，对如何解决和纠正各地较为普遍存在的一些问题提出了具体意见，要求各地对草原承包工作进行一次全面的复查，发现问题及时纠正，对群众的来信来访要及时处理。经过各级党委和政府的努力，至1998年末，全省草原承包工作基本结束，全省承包草原4510万亩，可利用草原基本承包到户经营。

　　1999年6月25日，省政府在哈尔滨市召开草原承包工作总结表彰会议，各地、市、县党委或政府主管领导及畜牧局长参加了会议。会议宣读了《黑龙江省人民政府关于表彰草原承包工作先进单位的决定》，授予大庆市、哈尔滨市、齐齐哈尔市、鸡西市、绥化地区及杜尔伯特蒙古族自治县等20个市（地）县、省农垦总局、绿色草原牧场、

　　八五三农场为草原承包先进单位。会议期间，大庆市、哈尔滨市人民政府，绥化地区行署，龙江县、肇东市人民政府作了经验介绍，省政府副秘书长郭宝福同志代表省政府到会讲话。会议充分肯定了3年来全省草原承包工作所取得的成绩，对如何稳定承包政策，巩固成果提出了具体要求。

　　2001年5月30日～6月24日，省人大常委会组成三个执法检查组，分阶段到绥化、大庆、齐齐哈尔3市11个县（市、区）、20多个乡镇对《中华人民共和国草原法》和《黑龙江省实施〈中华人民共和国草原法〉条例》贯彻执行情况进行检查。检查中发现，在推行草原承包工作中，虽然取得了可喜的成绩，但也存在许多问题：主要是有的承包期过短。有一年一签的，有3～5年的，也有10年的，情况千差万别，实际签订合同达不到30年以上的占有相当大的比重。包的不实。由于一些放牧场、行洪区、盐碱地“三化”严重，承包户感到改建难度大、投资多，怕入不抵出，出现了弃包的情况。有的即使签订了合同，也等于形同虚设，无人管理建设。重用轻建。由于承包期过短，一些承包户没有长远打算，存在着用一年算一年的思想，只利用不建设，搞掠夺式经营，承包合同中规定的每年改良10％的义务难以落实，致使承包以来有的采草场变成了放牧场，加速了草场的退化。承包草原后，个别承包户认为草原是自己的私有财产，擅自改变草原用途，有的私自开荒，有的在草原上私盖建筑物、挖鱼池，私开乱垦现象时有发生。对承包后的监督管理不够，一些乡镇存在着以收代管的情况，合同落实情况无人过问，还没有形成有效的监督机制。为进一步解决上述问题，2001年8月10日，省第九届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的“黑龙江省人大常委会关于进一步贯彻实施《中华人民共和国草原法》和《黑龙江省实施〈中华人民共和国草原法〉条例》的决定”规定要继续完善和落实草原承包责任制。要求各级人民政府应在2001年底前，对本地草原承包方式、承包期限、承包合同内容进行一次全面复查，认真解决承包工作中存在的问题。对于承包期短的，应将承包期限延长到30～50年；订立的承包合同，条款不明确的，应经承包双方协商补签内容；承包后不履行合同义务的，应根据情节轻重，索赔经济损失，追究当事人的责任；承包合同经依法确认无效后，应终止执行。对于没有进行承包的，应依照省有关规定做好承包工作。国家所有由集体长期使用的草原长时间不进行承包或改变用途的，县级人民政府有权收回使用权，重新确定使用单位。对于条件较差、“三化”（退化、碱化、沙化）严重的草原，可以采取“先封后包”或竞价承包的办法，吸引本地或外地农牧户和投资者参与草原承包。对于弄虚作假、依仗权势承包或擅自改变草原用途等违反法律法规规定的，应当及时纠正，重新发包。决定同时规定各级畜牧行政主管部门要加强草原承包合同监督和管理，确保合同正常履行。按照上述规定，省畜牧局对全省草原承包复查工作作出部署。各地按照省人大规定和省畜牧局的部署和要求，全面开展草原承包复查工作。至2002年7月，全省草原承包复查工作基本结束，纠正承包合同900余份，并将承包不实的78万亩草原重新承包到户。

　　2005年8月19日，省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《黑龙江省草原条例》，对草原承包的原则、承包发包、承包方式、承包期限、承包程序、承包方的义务、草原承包费、承包继承、承包合同、承包经营权流转、承包监督等做了详细规定。这些规定为黑龙江省进一步落实和完善草原承包责任制度提供有力的政策支持。