第四节　监狱管理体制改革


　　一、改造生产双承包管理责任制

　　1986年，在全省劳改单位继续推行自1984年实施的改造生产双承包管理责任制（以下简称“双承包”）。贯彻1985年省劳改局制定的《改造生产双承包责任制若干规定》。规定提出“双承包”责任制总体要求。全系统实施“双承包”管理责任制，采取一年一定承包方案的办法进行。方案依据上两年改造生产指标完成情况制定，考核目标参照国家有关法律、政策及市场发展状况进行调整。承包方案主要包括：承包形式、承包指标、考核办法、奖罚规定和组织领导等内容。

　　改造承包形式：由干警集体承包本单位罪犯改造各项指标。承包指标：分别制定狱政管理、狱内侦查、教育改造和生活卫生管理各项工作指标。1993年省劳改局制定的改造承包指标规定，完成年度改造工作计划，杜绝狱内特别重大案件发生；罪犯年脱逃率五个监狱控制在1‰以内，其他劳改单位控制在1.8‰以内；年捕回率达90％以上；年改好率90％以上。历年改造承包指标均控制在部颁标准之内。

　　生产承包形式：有押犯单位实行集体承包，“定额上缴，利润分成”；纯职工单位实行“大包干”；事业单位实行经费包干，节余留用。承包指标：完成年度经济指标，经济指标一定三年不变；完成国有资产保值增值指标；产品质量合格率达100％，无重大质量事故；无安全生产重大责任事故，工农业生产死亡率控制在职工0.05‰、罪犯0.1‰，煤矿百万吨死亡率控制在4‰。

　　1987年，省劳改局在制定“双承包”责任制方案时，为了明确考核量化指标，出台“双百分”考核细则，将经过测算的改造、生产指标以百分考核的形式落实到承包单位。各承包单位相应制定“双承包”方案和实施细则，层层签订责任状。

　　1988年，省劳改局制定《黑龙江省劳改工作改革总体方案》。完善“双承包”责任制的改革措施。根据实施“双承包”的经验和存在问题，提出完善“双承包”责任制三项原则。必须认真贯彻“改造第一，生产第二”劳改工作方针，促进改造质量提高；必须正确处理国家、企业、个人三者利益关系，把国家利益放在首位；生产承包坚持以按劳分配为主体的多种分配方式和分配政策，克服以包代管，承包不严、留有活口的现象和包盈不包亏、分净吃光的做法。省劳改局运用“双百分”考核办法对“双承包”责任制进行考核。改造生产承包统一实行百分考核，半年考核一次。在考核中，承包单位将改造生产指标完成情况如实上报，如发现弄虚作假，取消已获荣誉，追回奖金，追究领导责任。

　　农业单位实施“双承包”责任制，主要采取三种形式：“定额上交，利润分成”的集体承包形式；“定额上交，自负盈亏”的家庭承包形式；“租赁经营”“以收抵支”的服务行业、事业单位承包形式。1991年，农业单位有66.2％的干警职工参加集体承包，有21.2％的职工家庭承包耕地。

　　工业单位实施“双承包”责任制，经历三个阶段：第一阶段统一按产值、利润等经济指标实行单一承包形式；第二阶段进行指标细化，划小核算单位，建立内部银行，加快资金周转；第三阶段建立二级法人代表，实行一厂一策等多种承包形式。至1995年，工业单位投资2 603万元，新建扩建9个工业项目，开发投产16个产品项目，煤炭生产和建筑业有较快发展。

　　1995年，实施近10年的“双承包”管理体制，得到全系统广大民警、职工的认可。通过“双承包”管理形式改革实施，罪犯改造质量和经济效益得到提高。由于承包责任制不断完善，承包指标的层层落实，罪犯改造质量逐年好转，各项指标呈逐年下降趋势。1986年全省罪犯脱逃144人，脱逃率3.3‰；1990年脱逃52人，脱逃率1.22‰；1994年脱逃35人，脱逃率0.75‰，比1986年下降77.27％。全省狱内发案率自1986～1994年连续9年控制在部颁标准之内，且逐年下降。1986年发生狱内案件62起，发案率1.43‰；1990年45起，发案率1.05‰；1994年30起，发案率0.64‰。1986年监管工作“三无”为零，1990年有6个单位实现“三无”，1994年“三无”单位增加到15个。

　　农业生产实行土地承包后，粮食产量逐年上升。1990年农业生产各项指标与1986年比较：粮食总产量增加8.2％，粮食单产增加17.1％；农业总产值增加7％，各单位安排富余人员投入第三产业，推动场办工业和服务行业发展。1986年场办工业产值4 645万元，1991年达到6 691万元，比1986年增加70％。
1995年，各劳改农场普遍实行家庭农场经营，“双承包”管理体制逐步停止。

　　二、“统一领导，双轨运行”管理体制

　　1993年初，司法部提出“统一领导，双轨运行，强化改造，搞活经营”劳改工作管理体制改革总体构想。

　　1994年2月，省劳改局印发《黑龙江省劳改单位实行“统一领导，双轨运行”管理模式试点方案》，在哈尔滨监狱、凤凰山劳改支队、松滨监狱进行 “统一领导，双轨运行”管理体制改革试点工作。

　　1995年7月，省监狱局制定《实行统一领导，双轨运行管理体制暂行条例》。规定实行“统一领导，双轨运行”改革的基本原则是：坚持党的统一领导，将执行刑罚的职能与管理经济的职能适当分离，相对独立，按照各自的规律完善运行机制；在场所划分上，把独立的工人企业、工人分厂（车间）与罪犯车间分开。组织编余人员承包土地、承租工厂或发展第三产业；在财务制度上，将监狱财务管理与企业财务管理分开，互相不得挪用。同月，在省监狱局召开经济工作会议上决定，将北安监狱、革志监狱、新肇监狱作为第一批“双轨运行”试点推广单位。

　　自1994年，“双轨运行”体制改革先后有7个监狱进行试点。1995年，试点运行停止，恢复监企合一体制。其主要原因是由于改革时机不成熟，改革措施不完备，缺乏统一领导机制，各自独立，引发矛盾不能有效解决；监企分开只限于管理体制分开，资金、资产、人员没有形成有效分开机制；配套措施不健全，改革目标不明确。

　　三、监狱体制改革

　　1995年，《监狱法》实施以来，尤其是国家对监狱财政保障体制的确立，监狱体制改革条件已经成熟。司法部经过反复论证，向国务院呈《关于监狱体制改革试点工作的指导意见》。

　　2003年1月，国务院下发《国务院批转司法部关于监狱体制改革试点工作的指导意见的通知》（国函［2003］15号），标志着监狱体制改革试点工作正式启动。黑龙江省被国务院确定为首批监狱体制改革试点省份。省委、省政府把抓好监狱体制改革列为省委、省政府6项重点工作之一。省委、省政府领导多次听取汇报并对监狱体制改革做重要指示。1月，省监狱局组织工作组深入各监狱进行调查摸底，邀请省企业工委专家论证，对全省监狱企业基本情况进行综合分析。先后召开不同层次座谈会10余次。在调研论证中，对各监狱企业分流人员的待遇政策、学校移交、监企关系、工人问题及监狱布局调整等工作进行专题研讨。对改革中可能遇到的问题进行分析预测，提出解决办法。4月，《黑龙江省监狱体制改革试点方案》经省监狱体制改革领导小组成员单位研究后，报省长办公会议讨论通过。5月10日，省政府召开监狱体制改革协调会议，会议对监狱体制改革涉及的一些重要问题进行协商。6月，省委、省政府成立监狱体制改革领导小组，省委常委、副省长张成义任组长，副省长王东华、省政府副秘书长赵文洲任副组长，办公室设在省司法厅。7月，省劳动和社会保障厅印发《关于解决黑龙江省监狱管理局体制改革中工人参加企业养老保险有关问题的意见》。明确“事转企”后，监狱企业23 635名工人纳入企业养老保险统筹。9月，改革各项准备工作基本完成。12月，省委批准组建黑龙江省天盈（集团）有限责任公司（副厅级），集团下设8部1室。完成组建集团子公司27个，其中省属监狱组建子公司23个，市属监狱组建子公司4个。按照人随事走原则，局机关民警划转到天盈集团机关各部办26人。各监狱划转到监狱企业、集团子公司民警1 060人。

　　同年12月，省监狱局按照财政部《关于监狱资产划分有关规定的通知》，制定《监狱与监狱企业资产划分的若干规定》。在省国有资产管理局参与指导下，在清产核资基础上，完成监企资产划分。1.将监墙内用于劳动生产厂房划归监狱所有，将工厂机械设备等资产划归监狱企业所有；2.监狱工人厂所占用的资产归监狱企业；3.监狱和监狱企业共用的固定资产、设施，统一划归监狱，实行有偿使用；4.将难以分开的供水、供电、供气、道路等公共设施按账面归属情况划分，资产使用者按市场价格向产权方支付使用费用；5.土地产权划归监狱，可耕地由监狱企业无偿使用。资产分开后，监狱国有资产总值9.6亿元。监狱企业国有资产总值9.1亿元。监企分开后，监狱与企业财务彻底分开。由省监狱局财务处与天盈集团财务部分别执行监狱与天盈集团公司的财务工作。为规范监狱与天盈集团公司财政收支行为，省监狱局制定《财务管理暂行办法》和《会计基础工作规范》；天盈集团制定《天盈集团有限责任公司财务管理办法》。收支分开后，监狱经费支出与省监狱企业生产经营收入和监狱民警工资收入与生产收入完全脱钩。罪犯劳动报酬由天盈集团与监狱局结算。

　　2004年，由于黑龙江省监狱财政保障经费低于全国平均水平，省政府支持监狱体制改革，帮助解决监狱经费全额保障问题。省财政对全省监狱单位所需经费做出预算，国家通过转移支付资金和省配套资金基本到位。监狱经费比改革前增加经费拨款3.08亿元，增幅达71％。监狱体制改革中，省政府给予优惠政策，决定将农业监狱人口转为城镇户口。省公安厅向农业监狱所在地公安部门下达《关于农业监狱人口转为城镇户口（农转非）通知》。监狱农业5.6万人口一次办结农转非手续，结束农业监狱人口无城镇户口的历史。同年4月，按照省政府办公厅下发《关于省直监狱系统中小学校移交地方政府管理的通知》，完成学校移交工作。全系统有14所学校移交地方管理。

　　同年10月，省监狱局党委决定，将委派到企业民警的职务岗位设在监狱相关部门中，进一步稳定委派到企业的民警思想。为了保证监企分开后各部门的正常运转，实行过渡期政策，过渡期为3年。省监狱局及监狱向集团及其子公司委派管理人员。被委派人员保留人民警察、公务员身份和编制，工资福利待遇由委派单位发放。按照《方案》要求，省长办公会议决定，委派到企业工作的民警身份待遇不变，公务员考核工作由监狱政工部门和天盈集团人事部门共同进行。委派到企业的民警在职务晋升、后备干部培养同监狱民警待遇相同。监狱委派到企业的民警由1 060人调整为674人。

　　同年，省监狱局连续制定《关于监狱工作管押双交流制度》《罪犯计分考核奖罚规定》《关于提请罪犯减刑假释工作暂行规定》《关于教育改造工作应用ISO9001：2000质量保证体系试点方案》《关于首席个别教育能手评案办法》。规范监狱工作。天盈集团连续制定《黑龙江省天盈集团有限责任公司章程》《招商引资工作暂行办法》《关于产品购销合同 加工承揽合同及招商引资项目实行报备反馈制度的规定》《关于发生重特大事故应急预案的通知》《关于对子公司经营业绩实行奖罚的考核办法》《罪犯劳动补偿费核算办法》《统计工作管理暂行规定》《财务管理办法》。规范企业运行。

　　2005年3月，省监狱局组成监管改造工作规章制度修订领导小组，对监管改造工作规章制度进行统一整理修订。10月，完成《监管改造工作规范手册》编印工作。