第二节　水利管理

　　
　　一、水利工程建设管理

　　（一）计划管理

　　1986年，垦区在水利建设计划管理上仍沿用1976年总局下发的《黑龙江省国营农场总局水利基本建设工程技术管理暂行办法》。《办法》明确规定大中型水利工程和投资超过15万元的小型水利工程建设项目，建设单位必须编报计划任务书，设计单位应参加计划任务书编制；大型工程计划任务书呈报省计委和农垦部审查后上报国家计委批准；中小型10万元以上的工程计划任务书报管理局提出意见后报总局计划处审查，经批准后，抄报总局基建处；投资10万元以下的小型水利工程项目由农场基建处会同计财部门提出计划报告，经管局计财处会同基建处核定列入年度计划，可不编报计划任务书。严格要求凡投资10万元以上的水利工程，都必须具备经过批准的计划任务书，才能进行工程的初步设计。

　　20世纪90年代后期，国家严格计划管理，相继下发《关于进一步加强水利建设计划和资金管理工作的通知》《水利工程建设程序管理暂行规定》《关于进一步加强水利建设与管理工作的通知》。农垦总局制定下发了《黑龙江垦区水利基本建设工程建设管理及质量管理暂行规定》，垦区水利工程建设走上了按基本建设程序办事，严格计划管理的健康之路。（1）严把前期工作关。按有关文件和规范编制各阶段设计文件，设计文件必须由具有相应设计资质的设计单位承担，保证设计质量。（2）严格设计文件的审批权限。根据工程类型和投资额，划分各级对相应类别工程（或投资额度）的审批权限。（3）严格计划管理。规定设计文件不经审批的，不列计划；上年度计划未完成或质量不好的，不列入下年计划；工程管理不好造成严重损失的，不上新项目不列计划，不得擅自调整。在计划实施过程中，加强施工进度、施工质量和资金使用等方面检查，发现问题及时调整。

　　至2005年，水利工程建设计划管理逐步走上健康发展轨道，做到设计、计划、施工和验收四个环节互相衔接，保证计划项目按期保质保量完成。

　　（二）资金管理

　　水利资金大体由三个部分组成：由国家有关部（委、办）投资的水利基本建设资金（即大水，包括国债和银行贷款）；小型农田补助费，即每年由农业部从计划财务部门核定下发的小型农田水利补助资金（即小水）；农场或职工自筹资金。

　　20世纪80年代以前，水利资金基本由各级财务部门管理，水利部门只有对资金使用和管理的建议权。1985年12月，总局下发《黑龙江省国营农场总局水利工程建设管理试行办法》，进一步明确了各级水利、财务要同银行密切配合，共同管理用好资金，预拨款要从水利周转金中解决，工程进度投资完成50％时，控制拨款不超过40％，30％的资金待验收后下拨。并指出凡大中型项目都要建立健全财务体制，实行独立核算。

　　20世纪90年代后，水利投资渠道增多，额度加大，管理加严。1998年，国家计委和水利部联合下发《关于加强水利财政预算内专项资金计划管理工作的通知》，省水利厅下发《关于建立我省国家新增投资基本建设项目财务制度的通知》，总局水利局下发《黑龙江省农垦总局水利财政预算内专项资金使用及建设管理办法》。由于这一整套资金管理办法的实施，使水利建设资金管理形势越来越好。

　　2005年，水利建设资金管理的基本形式：（1）国家水利基本建设投资（即大水），由总局水务局财务部门负责管理，国家或省有关财政部门按年度计划分期分批直接拨付到垦区水务局财务账，水务局财务部门根据工程进度按有关拨付工程款规定，将资金拨付到分局的重点工程建设管理处，由分局重点工程管理处负责拨付到各施工单位，每次拨款都要有监理工程师签字和主管业务部门领导的审批签字，建立层层资金管理责任制。（2）小型农田补助费（小水）资金管理由总局、分局和农场三级财务部门负责，水利部门配合。三级财务部门负责计划下达、进度拨款和年终结算，水利部门负责工程项目前期设计文件的制定和审批，负责工程建设中的质量控制、进度控制，签发工程阶段或竣工验收单。（3）农场自筹资金。基本由各农场自行管理，农场财务部门根据年度自筹资金的数额，下发使用计划。一般自筹资金使用包括上级投资工程项目的自筹配套匹配资金（近几年国家大水投资都要求有自筹匹配资金），农场自建的小型水利工程项目资金和工程岁修等资金。垦区各级财务和审计部门加强水利资金的检查和审计，基本是一年一次，中间还有不定期的抽查或专项资金的检查（审计）。通过各级财务审计部门的多次审计和检查，垦区在水利资金管理上总的评价较好，尚未发现大的违纪问题。

　　（三）施工管理

　　1986年以来，按照国家关于加强施工管理、提高工程质量、消灭豆腐渣工程的要求，水利工程建设、施工管理实行了4项制度改革。

　　1.实行项目法人责任制

　　1998年，垦区开始推行项目法人责任制，共有46项国家财政预算内专项资金工程项目，全部推行项目法人责任制，保证了工程建设计划的按期完成和工程质量。总局成立黑龙江垦区水利工程建设管理局，隶属总局水利局，代表总局行使项目法人职能，是垦区水利工程建设项目责任主体，对全垦区水利工程建设项目总负责；分局成立重点水利工程建设管理处（局），隶属分局水利局，是分局水利工程建设项目的建设单位。其职责受项目法人（总局水利工程建设管理局）的委托，负责组织辖区内工程建设项目的实施；项目所在农场成立项目协调机构———工程建设协调领导小组，在分局建设管理处的直接领导下负责“三通一平”及自筹资金落实等有关工作。根据上级精神，垦区于1999年6月28日下发《黑龙江垦区水利基本建设工程建设管理及质量管理暂行规定》，规定“水利基本建设项目应严格执行基本建设程序，实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制和工程验收制”，建立“项目法人负责、建设单位控制、施工单位保证和行政监督相结合”的质量管理体系。项目法人责任制其实质是项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值增值等实行全过程负责。2005年，项目法人责任制已纳入垦区项目建设管理的常规措施。

　　2.采用招标承包制

　　2000年10月，总局成立黑龙江垦区水利水电工程招标投标管理中心，具体负责垦区内的水利工程招标工作。2001年，省水利厅成立黑龙江省水利水电工程招标投标管理中心，负责全省水利水电工程的招投标工作。针对垦区水利工程建设面广、任务重、招标量大的特点，省招投标管理中心委托农垦总局水行政管理部门自行管理辖区内的招投标工作。

　　自20世纪90年代中期以来，总局水行政管理部门本着公开、公正、公平的原则，对水利水电工程在建项目进行了招投标工作，对每个实施项目从勘测设计、工程监理和材料、设备供应到具体施工进行了全方位的招投标工作。通过招标选择的施工队伍绝大部分是过得硬的，保证了施工质量，降低了工程造价，缩短了工期。1998～2005年，水利水电工程共实施招投标479个标段、机械设备2704台套，招标总金额为132317万元，中标金额117549万元，节余资金14768万元，节资率为11.2％。通过实施招投标制，有力地促进了水利工程建设进度，有效提高了工程质量，降低了工程造价。

　　3.推行工程监理制

　　1997年10月，经水利部批准成立黑龙江农垦水利工程建设监理站（甲级资质）。2001年7月，经水利部批准成立黑龙江省宏禹水利工程建设监理有限责任公司（甲级资质）。2002年6月，经水利部批准，将临理站更名为黑龙江农垦水利建设监理咨询有限公司。至2005年，有389名注册监理工程师。

　　水利工程建设推行监理制首先在“大水”工程项目中实行，“小水”和其他资金投资建设的重点工程项目逐渐推行。1997～2005年，共对350项工程建设项目实行了工程监理制，监理项目总投资达30亿元，共派出总监理工程师25人，监理工程师280人，监理人员300人，收到了较好效果。

　　4.落实合同制

　　20世纪90年代初，所有水利工程项目建设开始实行合同管理制。即项目法人与勘测设计、施工、监理、质量检测、物资和设备供应等单位在通过招投标等形式择优选定后，项目法人分别与其签订承包或委托合同，明确双方的权利义务及责任，确定工期和质量，进行依法管理。到2005年，进一步完善，具体做法：（1）总局水利工程建设管理局委托项目所在分局的“重点水利工程建设管理处”行使项目法人的权力，经过招标投标选定勘测设计、施工、监理、质量检测、物资和设备供应单位后，分别与其签订勘测设计合同、工程施工承包合同、建设监理合同、质量检测合同、物资（设备）供应合同等。（2）工程施工承包合同包括工程范围、建设工期、中间交工工程的开工和竣工时间、工程质量、工程造价、技术资料交付时间、材料和设备供应责任、拨款和结算、竣工验收、质量保修范围和质量保证期等条款。工程监理合同，即各分局重点水利工程建设管理处与总局监理公司以书面形式订立委托监理合同，明确双方的权利和义务以及法律责任。（3）总承包人经发包人同意，可以将自己承包的部分工程交由第三人完成。第三人就其完成的工作成果与总承包人承担连带责任。承包人不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人。禁止承包人将工程分包给不具备相应资质条件的单位，禁止分包单位将其承包的工程再承包。建设工程主体结构的施工必须由承包人自行完成。

　　（四）质量管理

　　1990年，受省水利厅水利工程质量监督中心站的委托，垦区成立水利工程质量监督站，负责垦区水利水电建设工程的质量监督。同时各管理局成立质量监督小组。

　　为保障水利工程质量，在具体实施中逐渐建立起水利工程质量管理三大体系：（1）总局、分局质量监督体系。至2005年，已有质量监督员129人（具有监督资格证）。（2）建设单位的质量检查体系。各分局的重点水利工程建设管理处，都培训一批水利工程质量检查和检测人员，在每项工程建设中都成立质量检查（检测）小组，对工程进行全方位的检查和测试。（3）设计、施工单位的质量保证体系。首先对工程设计和建设实行了招标投标制，这是保证工程质量的基础条件。在具体实施中，要求各设计和施工单位要建立健全质量保证体系对建设项目达到六项质量保证：设计质量保证、施工组织管理保证、物资器材供应质量保证、建筑安装施工质量保证、计量检验质量保证、质量情况工作质量保证。

　　在质量管理体系不断健全完善的基础上，各级水利管理部门加强了在建工程的质量检测和阶段检查，严把工程质量关。在做好工程质量检查的基础上，严把工程竣工验收制。一般分三个阶段进行验收，即分部分项工程验收、阶段验收和竣工验收，并建立完备的验收资料档案，为工程质量终身负责提供依据。大中型国家投资项目工程验收由省水利厅初验，水利部松辽委组织总验收。小水投资项目，重点工程由总局组织验收，一般工程由分局组织验收，报总局备案。

　　二、水利工程运行管理

　　进入20世纪80年代后，水利工程运行管理逐步列入各级水利部门重要工作内容，伴随着水利事业的发展，逐渐走上健康发展轨道。1993～2005年，相继发布了《黑龙江农垦区水利工程管理办法》《黑龙江垦区水利工程管理标准》，并制定了《黑龙江垦区灌区工程管理办法》《黑龙江垦区涝区工程管理办法》《黑龙江垦区水库工程管理办法》《黑龙江垦区抽水站管理办法》和《黑龙江垦区喷灌机及喷灌井管理办法》，使垦区各项水利工程管理有法可依、有章可循，水利工程管理逐渐走向规范化、法制化和标准化。在水利工程管理体制和运行机制上加大了改革力度，1997年，总局决定1998年为垦区“水利工程管理年”，推动了水利工程管理工作。1999年，总局颁发《黑龙江垦区水利“五小”工程产权制度改革实施细则》，明确规定对小水库、喷灌机、机电井、小抽水站和小拦河坝灌区可采用宜租则租、宜售则售、宜股则股、宜包则包等有偿有限转让政策。在此基础上大力推行了八五四农场的末级工程到户管理责任制、八五七农场的堤防分级管理责任制、格球山农场水库公开竞价租赁制和二九一农场水利工程维修保证金制四种成功的管理模式和运行机制，推动了水利工程管理的改革。多次召开现场会学习推广八五三农场水利工程专业管理与群众管理相结合的经验、八五二农场自筹资金建立灌区供水自动观测系统经验、八五四农场水利管理工作办公自动化的经验，带动了水利工程管理工作迈上新台阶。通过深化改革，建立适应垦情和市场经济的运行机制，使水利工程管理工作充满了新的生机和活力。

　　至2005年，已基本建设成管理机构健全、规章制度完善、运行机制科学先进、管理人员懂业务高素质的专业管理和群众管理相结合的管理体系，依法治水、管水、用水初见成效。建有各级管理站393个，管理人员总数1895人，其中，河道堤防管理268人，水库管理489人、闸站管理207人、涝区管理374人、灌区管理330人、水保管理62人、小水电管理5人。

　　三、水利综合经营管理

　　20世纪80年代以前，垦区水利行业对水利综合经营不够重视，其主要经济收入靠施工，一些管理部门靠拨款，一度形成很被动的局面。80年代后，逐渐对水利综合经营开始重视，制定了以水养水发展水利经济一系列政策。特别是1985年以后，实行了经费包干和经营承包责任制，开拓新的生产领域，开发水（水产）、农（农、林、畜、养殖）、工、副、商、旅游等多种产业，使水利综合经营出现了新的局面。先后涌现出一批综合经营好的单位，五九七和绥滨农场水管站、勤得利农场水利工程公司、前锋农场水利队、八五二农场蛤蟆通水库、云山农场云山水库、二九及八五三、红五月等农场水管站，对以水养水、以工程养工程等方面进行了有益探索；总局水利工程公司联合5个管理局22个农场，300多台水利机械，1000人的水利施工专业队伍，走出垦区到辽宁、河北闯出新路，效益可观。

　　1993年，突出了围水经济（围库、围沟、围井），初步形成围水资源水利工程开发利用与市场相对接的区域性规模经济。鹤山农场水库综合经营是围水经济的典型，查哈阳农场采用喷灌灌溉甜菜和牧草，也有了围水经济的雏形。红兴隆管理局水利系统开荒种地一项达232.67公顷。牡丹江管理局各场水利部门有80％从事和经营种植业、养殖业、加工业、饮食服务业，其中，有10个单位种地3466.67公顷，总产值1400万元，占施工单位总产值1／3，开展好的单位有云山农场水利公司、云山水库、管理局水利局等。1994年，水利综合经营有了新的特点，九三管理局实施了“以水养水，一库一策”，水利系统办实体11个，创产值286万元，纯收入35万元。大西江水库依托水库养鱼，纯盈利4万元，特困职工刘景龙一年脱贫，年收入达万元。红五月农场南阳河水库利用180公顷水场集体承包搞立体开发养鱼、养鸡、养猪、种绿萍盈利近5万元。尖山农场对水库周围30公顷地种大豆，年收入5万多元。鹤山农场依托水库发展旅游业和餐饮服务业，实行股份制经营，年盈利2万元。牡丹江局管理局水利系统到1994年多种经营收入达到1420.5万元，建立了一批以种、养为主的工副企业单位。1995年，总局党委、总局下发《关于大力加强垦区水利建设的决定》，要求水管单位在经济上提高自我维持和发展能力，利用水土资源和水利工程优势开展综合经营，大力发展水利经济。采取划拨资源制定优惠政策，扶持水利管理单位开展综合经营。“九五”期间，每年从小型农田水利补助费中拿出100万元，作为发展水利综合经营周转金，使水利综合经营发展大大加快。1996年，垦区水利经济综合经营总产值达2.56亿元，实现利税2804万元，比1995年分别增长60％和75％。特别是农业开发上有很大突破，据统计，水利系统种地1.13万公顷，其中，牡丹江分局达到1000公顷，全部开发水稻，年利润100多万元。1997年，总局提出每个分局水利局要有专人负责水利经济，水利局长要亲自抓，作为一把手，抓出效益。“九五”期间，垦区实现水利综合经营总产值15.98亿元，创利润2.75亿元，其中宝泉岭分局水利系统综合经营产值2.96亿元，创利润3857万元；红兴隆分局水利系统综合经营产值4.29亿元，创利润4446万元，初步形成了养殖业、种植业、施工业及加工业四大门类。

　　2002年以后，对水管单位进行“管养分离”试点，取得实质性进展，为水利综合经营的发展探索出一条新路子。到2005年，各级水务部门以市场为导向，大力发展综合经营，经济实力明显增强，具有水利施工资质的国家企业年施工能力近20亿元。紧紧依靠水土资源和行业优势发展种植业、养殖业等，水利经济年产值达4.6亿元，实现利润0.48亿元。

　　四、水利执法

　　垦区从20世纪80年代起，就根据《水法》和《水土保持法》等法律、法规相继制定了一些适应垦情的相应规定和管理办法，各级水行政部门坚持以《水法》宣传教育为动力，以强化水政水资源管理为核心，强化了水行政管理。

　　1992年，省水利厅下发《黑龙江省水利厅委托省农场总局水利管理有关问题的规定（试行）的通知》（黑水政字〔1992〕502号），赋予垦区水行政管理职能，总局和各管理局水利局相继组建了水政水资源管理办公室。1993年6月，总局编委下发《关于配备水政监察联络员的通知》，垦区水政监察联络员编制共198人，由各管理局水利部门派驻各农场，执行水行政执法任务。同年5月20日后，经总局水利局培训、考试、考核，相继审定任命224名专职水政监察员和236名兼职水政监察员。1994年，成立以总局主管水利工作副局长为组长、总局水利局局长为副组长、各分局水利局局长为成员的垦区水政水资源管理工作协调领导小组。省水利厅先后下发《黑龙江省水利厅委托省农场总局负责本系统水土保持工作的规定（试行）的通知》（黑水政字〔1994〕209号）、《黑龙江省水利厅委托省农垦总局实施河道管理的通知》（黑水政字〔1997〕501号）。随之总局编委下发了《关于核定垦区水土保持、河道管理机构编制的通知》（黑垦编〔1999〕1号）。2001年3月，总局成立黑龙江农垦水政监察支队，为水利局领导下的副处级事业单位，编制5人，各分局成立黑龙江农垦水政监察支队××大队。至此垦区水行政执法有了正式的执法队伍。垦区水行政管理体系基本健全。至2005年底，已有471名持证水政执法人员，有执法装备车28辆，摄像机30部，通信设备150台套。

　　根据国家颁布的《水法》《水土保持法》和省发布的有关文件及省水利厅下发的“三个委托规定”精神，结合垦区情况，垦区制定了一系列的规定、办法和实施意见：总局水利局会同法制办、政研室及有关部门，相继出台了黑龙江省农垦总局实施《水土保持法》《防洪法》《黑龙江省河道管理条例》等法律法规的“实施细则”，制定了《黑龙江垦区水资源两费一金征收使用管理办法》等规范性文件；制定了灌区、涝区、水库、排灌站、堤防、喷灌等工程管理办法和管理标准，使各项管理工作有章可循，有法可依；建立健全了《垦区水政执法承诺制》《垦区行政执法公开办公制》《垦区水行政执法过错追究制》等10余项水政管理方面的规章制度；每年召开水利工作会议，研究部署行政执法及水资源管理等各项年度工作，把各项工作和任务指标细化分解，落实到具体责任人。

　　每年利用3月22日“世界水日”和“中国水周”（3月22～28日）的有利时机，结合垦区实际情况，采取领导电视广播讲座、出宣传车、报刊专题报道、发宣传单、张贴宣传标语（图画）、制作永久性宣传牌、组织知识竞赛等形式进行宣传，做到“电视有形、广播有声、报上有稿、街上有人”，宣传各种水利法规。总局水利局与《农垦日报》社、农垦广播电视局联合举办了“治水、兴垦、富民”有奖征文和水利专题大奖赛活动。2000年，垦区共播放处级以上领导电视讲话110人次，自编自印水法宣传单30余种、15万份，出动宣传车150台次，张贴宣传标语1万条，悬挂过街条幅300幅，设咨询站10余处，受教育面达90％。至2005年，共查处水事案件964起，打击了一批违法行为，保证了水事秩序和水事活动正常进行。