第二节　经费管理办法改革


　　一、改革教育经费分配办法

　　1986年黑龙江省继续实施1985年开始的对省属高等学校经费分配办法的改革，主要内容包括：一是改变经费分配的计算基础，由过去以职工人数为主体分配经费，改为以学生人数为主体分配经费，使经费的分配与事业效果挂钩。二是改变用若干单项经费定额分配经费办法，实行包括人员经费、正常公用经费在内的综合定额分配办法。三是对不宜于按学生数分配经费的弹性经费，实行专项分配、专项考核、目标管理的办法。经费分配办法改革，有效地调动了学校当家理财的积极性，扩大了院校经费使用上的自主权，提高了经费的使用效益。到1987年省属高校师生比例，由1984年的1：1.98提高到1：2.48。四是促进了教学条件的改善。“七五”时期，全省用于高等院校的设备专项资金达到6000多万元，占高教事业费总额的20％；教学设备总值也由“六五”期间的1700万元，增加到8000万元；由于教学设备的增加，基础实验课开出率由改革前的25％，增加到1987年的82％，专业实验课开出率也达到了60％。

　　黑龙江省高等学校经费分配办法改革，得到财政部的肯定，在1986年全国文教财务工作会议上，作为典型经验加以推广。之后，这一改革不断补充、完善（根据物价的变化、政策性增支因素的增加，相应调整经费定额等）。1988年开始陆续在全省中等专业学校和干部培训等单位推行。在此基础上，2003年又在全省推广了齐齐哈尔市财政局对基础教育经费确定不同定额，实行“以生定支”的分配办法。

　　二、改革筹资办法

　　80年代中期，随着教育事业的快速发展，特别是“科教兴国”战略方针的提出，中小学校，尤其是县以下农村中小学办学条件落后的问题凸显出来。主要表现为：危房大量增加，教室、学生课桌椅等教学设施严重不足，导致部分中小学实行二部制授课，阻碍了教育事业健康发展和教学质量的提高。

　　1986年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步加强中小学危房修缮和改造的通知》。要求各级政府多渠道筹集资金，增加中小学基本建设投资和事业费拨款；地方机动财力，城市维护建设税，中央拨给的支援经济不发达地区资金、边境建设补助费、少数民族地区补助费等，都要安排一部分用于中小学校舍修建，改善办学条件。为贯彻通知要求，1986年省政府用省级财力设立了教育专项资金2800万元，其中，用于解决中小学危房改造和职工住宅1300万元，减少“二部制”600万元，增添课桌椅300万元，高等学校设备500万元。共新建和改造危房73万平方米，增加课桌椅84万套，增购图书157万册。同年，国务院决定从7月1日起，按产品税、增值税、营业税实际缴纳额的1％，征收教育费附加，增加地方改善教学设施和办学条件的资金来源。同时省政府确定，从1987年开始，动员部门和学校的自有资金，增加对改善办学条件的投入。当年全省各级财政部门用机动财力安排5800万元，动用教育费附加和部门、学校自筹1400万元，农村自筹9200万元，共计16400万元，新建校舍和改造危房43万平方米，增加各类教学设备13万台（件），增购图书2400万册，新增实验室等3400个。1988年，又用财政资金、部门和农村自筹共计16700万元，投入改善办学条件。经过1986～1988三年的连续投入，全省中小学校基本实现“一无两有”（学校无危房，班班有教室，学生人人有课桌凳）的市、县、区增到70个。

　　1989年4月，省政府发出《关于多渠道筹措教育经费的通知》。通知规定：教育费附加计征率由原来的1％提高到2％，城市维护费用于中小学校舍维修部分不得少于4％，各级政府收取的控购商品附加费全部用于发展教育。同时，省教委、省物价局、省财政厅根据国家教委、物价局、财政部的文件要求，决定从1989年开始对大中专新生收取学杂费和住宿费。随着这些规定、措施的贯彻落实，全省用于改善办学条件的资金迅猛增加。1989年当年全省用于改善办学条件的资金达到37491万元，比1988年增加1.24倍。共新建、维修校舍63万平方米，增加实验室、卫生室、图书室3401个，新增仪器设备120200件，图书260万册，课桌椅24万套。为管好、用好各项教育资金，1989年12月10日，省财政厅、省教委发出《关于各项教育资金实行综合计划管理的暂行办法》的通知，规定从1990年起，将预算内外用于教育的11项资金纳入综合计划管理的范围，按照“统一规划，统筹安排，渠道不变，合理使用”的原则进行管理，使全省用于改善办学条件的各项资金步入规范化管理的轨道。

　　据统计，1981～1990年的10年间，全省用于改善办学条件的资金达18.74亿元，其中，用于改造危房资金8.8亿元（各级财政拨款2.5亿元，各种附加和勤工俭学收入5.1亿元，社会捐款、群众集资1.2亿元）。共新建扩建校舍362万平方米，翻修危房473万平方米，使全省中小学“二部制”授课率由1980年的11.4％下降到1％；中小学危房比例，由1980年的10.2％下降到5％；砖瓦结构的校舍由占总校舍面积的50％上升到87％（农村砖瓦化校舍由25％上升到75％）；有90个市县区基本实现了校校无危房、班班有教室、人人有课桌椅的标准。

　　1991年5月16日，省政府办公厅以通知形式转发省教委、省财政厅《关于1991至1992年全省中小学危房改造实施方案的报告》。通知要求各地继续把危房改造工作作为系统工程来抓，在1992年底前，使危房比例由1990的5％下降到2％左右。并做到“四个结合”（危房改造同改善办学条件检查评比活动结合，同学校布局调整结合，同规范化校舍建设结合，同学校的改建、扩建及整体基本建设结合）。为调动各地加快危房改造的积极性，要求在1991～1992年期间，省级财政拿出部分财力，作为危房改造的导向资金，按省确定的补助标准（城镇每平方米补助80元，农村补助20元，其中8个贫困县城镇每平方米补助100元，农村补助30元），按核定的危房面积给予补助。对工作搞得好、现有危房面积较少的市县可适当给予照顾，用于解决新出现的危房。经过1991和1992两年全省上下的共同努力，省级财政共投入4500万元导向资金，地市县级财政投入1.38亿元，群众集资和学校创收等投入3.7亿元，总计5.53亿元，共新建校舍85.4万平方米，翻新校舍128.1万平方米。到1992年底，危房比例由1990年的5％降到1.01％；砖瓦化程度由1990年的78％上升到95％；全省有24个县（市）全部消灭了已有危房，有19个县（市）砖瓦化程度达到100％。全省中学生人均校舍面积增为4.8平方米，小学生人均校舍面积增为3.4平方米，基本达到了国家规定的标准。黑龙江省改善中小学办学条件的一系列作法受到财政部的好评，并以财政支持教育发展“四个必须”为主题（即：必须把发展教育摆上战略重点的地位；必须注意发挥财政资金的导向作用；必须牢固树立合力观念，加大与教育主管部门密切配合；必须遵循资金集中使用的原则，集中财力办大事），在全国专业会议上作了经验介绍。

　　“十五”时期，全省中小学危房改造工作又进入一个新的阶段。这期间，在国家的大力支持下，省委、省政府又先后启动了两期中小学危房改造工程。一期工程从2001年开始到2003年9月结束。二期工程自2003年9月开始，同时中小学危房改造被省委、省政府列为“十项利民行动”之一，明确由省财政厅牵头推进。在各级财政部门和有关部门协调配合下，通过对上向国家争取资金支持，对内财政增加投入和以原有学校资产置换等办法，共筹资9.45亿元（其中国家拨给专项资金1.5亿元，省财政投入18亿元，省发改委投入3000万元，各市县自筹5.85亿元）。按照边境县（市）每平方米造价750元，内地县（市）每平方米造价650元的标准，并实行了统一规划，严格管理，规范运作（资金实行专户存储，封闭运行，工程实行先勘察、后设计，项目实行法人责任制、招投标制、合同制、监理制）等办法。截至2005年，先后两期危房改造工程，共投入资金18.9亿元，改造中小学B级危房3万平方米，C级危房167万平方米，D级危房179.8万平方米，新建校舍252万平方米。进一步改善了农村中小学的办学条件，使“普九”（普及九年义务教育）成果得到有效巩固和发展。

　　由于黑龙江省位于高寒地区，原乡村校舍建设标准低，质量差，危房自然发生率高，老危房改造了，新危房又出现，到2005年末，全省农村中小学仍有D级危房113.9万平方米。

　　三、支持调整中小学校教育资源配置

　　随着计划生育政策的贯彻落实，人口出生率的降低以及部分农村人口向城市流动，全省农村中小学校布局过于分散、教学质量难以提高以及生源不足的状况日趋严重。1986年以后，省委、省政府在实施“贫困地区义务教育工程”、“普九”工程和1998年灾后重建工程等三项大的工程建设中明确提出，工程建设要与学校布局调整同步进行。1997年12月16日，在全省文教行政财务工作会议上明确提出，要加大优化农村教育资源配置工作的支持力度，积极促进中小学布局合理调整。通过对村屯较近、学校多学生少的地方，采取撤并教学点、相邻村联合建校、乡集中办学，集中食宿等方法，解决人、财、物资源浪费问题。1998年，省财政厅会同省教育厅、省编委，通过对全省中小学教师编制和学校布局状况的深入调查，提出了全省中小学教师编制测算依据和利用3年时间完成调整农村中小学校布局的意见，报经省委、省政府批准后，会同省教育厅召开全省中小学布局调整工作会议，进行了部署。1999年11月，省政府在佳木斯和双鸭山市召开了中小学布局调整工作现场会，进一步推动这项工作深入发展。到2000年底，全省共撤销不符合布局要求的中小学校及下伸点2397个（其中初中209个，小学1261个，下伸点927个），精简公办、民办及代课教师11472人（其中：公办2011人，民办5422人，代课4039人）。每年节约教育经费支出6190万元（人员经费4324万元，公用经费1866万元）。密山市按省政府的统一部署，提出并实施“三合”（合并一批班级、一批网点、一批学校）、三定（定编、定岗、定人）、三减（减少非公办教师、减少不能顶岗的公办教师、分流超编的公办教师）的改革后，精简公办和非公办教师1010人，使全市学校的师生比由过去的1：10.3提高到1：13.2，每年节约210万元。与此同时，根据省政府统一规划，全省投入4.78亿元（其中省级投入3900万元，地市县投入4.39亿元），新建中小学校3716所，扩建校舍86.7万平方米，使学校布局更加合理。

　　2001年，按照省委、省政府的部署，农村税费改革在全省铺开。作为税费改革的配套措施，适当撤并现有乡村学校，对教师队伍进行必要的整顿和压缩，再次纳入税改工作方案。根据《方案》要求，省财政厅与省教育厅共同制定了调整规划和具体实施方案。到2005年底，全省农村半径在2.5公里以内的学校已全部调整完毕。共撤并中小学及下伸点4147个，消化超编教师5.4万人，清退临时代课教师3000人。经过多年、特别是1997年以来8年的调整、整顿，全省中小学校数，由1995年的14789所，减少到2005年的9995所。撤并后，教育资源配置进一步优化，海林市农村初中升入市重点高中的学生比例，由2000年的不足20％提高到2005年的49％。

　　四、加大对义务教育的投资力度

　　到“九五”计划末年，全省基础教育事业已取得了巨大发展。但受财力的制约，仍有林甸、杜蒙、绥滨、富裕、拜泉和松花江林业管理局尚未通过省级“普九”验收。进入“十五”时期，省政府根据国务院《关于基础教育改革与发展的决定》和《关于进一步加强农村教育工作的决定》精神，2001年11月16日制发了《关于贯彻落实国务院关于基础教育改革与发展决定的实施意见》，除持续调整和优化支出结构，坚持把新增财政收入主要用于农村外，还按国家规定要求，实施了贫困地区义务教育二期工程等，进一步加大了对基础教育，特别是农村义务教育的投入力度。

　　2001年5月，省教育厅、省财政厅转发教育部、财政部《关于制定第二期“国家贫困地区义务教育工程”项目实施规划的通知》。《通知》规定：该工程覆盖范围为2000年底前未通过省级“普九”验收的经济薄弱县。同年8月，省教育厅、省财政厅下达了第二期“国家贫困地区义务教育工程”中央专款和省级配套资金控制指标10000万元（中央专款补助和省级财政配套各5000万元），实施期定为2001～2005年。要求项目资金的60％用于危房改造或新建校舍，40％用于贫困学生助学金、课桌椅、图书资料及教学仪器设备等。

　　为迅速改善和提高农村教育，省政府根据国家的相关规定，先后采取了以下措施：1.明确学校公用经费标准和杂费收费标准。2004年，结合制定农村义务教育“一费制”办法，将农村义务教育学校公用经费标准定为：初中每年每生354元，小学305元；杂费收费标准定为：农村小学每年每生60元，农村中学每年每生90元。并规定公用经费以政府投入为主，杂费收入作为必要补充；对21个重点扶持的贫困县，按标准全额由省级财政通过对县的转移支付予以补助，同时免收农村学生杂费；其他县按扣除杂费后的差额由省补助。2.全面落实中央对农村家庭经济困难学生和特殊教育学生，免费提供教科书的规定。2004年秋季，省财政采取现金形式，为32万初中学生、39.8万小学生、6404名特教学生，分别按50元、272元和30元的补助标准，发放了购书费。3.省财政投入资金减免学杂费。2004年投入杂费补助资金2469万元，按初中5.58元／生年、小学37.2元／生年、特教75元／生年的标准，对全省贫困县以外的48万名农村家庭经济困难学生给予2／3的杂费补助（特困学生全额补助）。2005年，全省各级财政又安排“一免一补”资金10785万元（其中省财政转移支付4800万元，专项补助5382万元，市县财政安排603万元），采取政府采购办法，免费为困难学生发了教科书和减免学杂费。与此同时，从2004年起，按照162元／生年的标准，还对全省12.4万名家庭经济困难学生的农村寄宿制学生和特殊教育学校学生给予了生活补助。到2005年底，全省提前两年实现了农村义务教育阶段贫困学生的“两免一补”（免杂费、教科书费、补助寄宿生宿费）。4.实施农村中小学远程教育工程。2005年5月，根据教育部、国家发改委、财政部《2004～2005年度农村中小学现代远程教育工程实施方案》要求，黑龙江省制发了实施方案，确定哈尔滨市、大庆市、鸡西市、七台河市、富锦市、兰西县、宁安市及两个寄宿制学校为黑龙江省农村中小学现代远程教育工程首批项目地区和学校。同年9月联合下达了工程配套资金指标14040万元（中央专款补助4680万元，省投专项资金和市县配套资金各4680万元）。工程于当年10月竣工验收，陆续投入运转，使项目覆盖区的4531所中小学，103.5万名学生受益，有效促进了优质教育资源共享。

　　五、改革教师工资发放办法

　　随着教师工资的调整提高（特别是1993年工资制度改革以后），地方财政用于教职工的工资开支快速增长。受财力的制约，一些市、县陆续出现拖欠中小学教师工资的问题。据省财政厅调查，截止到1996年3月末，全省各地累计拖欠中小学教师工资达10137万元，拖欠人数146033人，人均拖欠工资694元（主要是1993年10月至1994年末调整工资增资部分和1995年欠发的两个月的工资）。据此，黑龙江省实施了四项措施：1.加强工资的预算管理，在财政预算中单独设立“工资”专户，本级财政收入和上级财政拨付的定额补助，必须先划入“工资”专户，以确保教师工资及时、足额发放；2.建立激励机制，对解决拖欠工资较好的市、县，由省级财政给予一定的专项奖励，对拖欠工资较多的市、县，省财政按一定比例扣罚其定额补助；3.建立定期报告制度，及时掌握教师工资发放情况；4.加强执法检查，发现问题，严肃处理。这些措施的贯彻落实，有效遏制了拖欠教师工资快速发展的势头。在此基础上，于2000年7月1日起，全省实行了行政、事业基本工资财政统一发放。

　　从2001年开始，将农村教师工资上收到县管理，设立工资专户，封闭运行。同时，在国家的支持下，进一步加大省对市县财政转移支付力度。到2005年，全省历年拖欠的教师工资5.1亿元的问题，已彻底解决。