第四节　公费医疗经费


　　一、经费支出

　　公费医疗经费，下设“中央级公费医疗经费”和“地方级公费医疗经费”两项。2000年，全省全面推开医疗保险制度的改革后，将未实行医疗保险单位的公费医疗经费，改为“行政事业单位医疗经费”，下设“行政单位医疗经费”和“事业单位医疗经费”。

　　全省实行公费医疗制度始于1952年，主要用于解决行政机关、党派团体、事业单位工作人员以及二等乙级以上在乡残废军人等疾病的医疗经费。由于享受范围不断调整扩大，到1985年全省享受人数增为798156人，支出达6204万元。1986年全省公费医疗经费支出7349万元，比1985年增长18.46％，到1999年支出增为35410万元，比1985年增长4.71倍。2000年改为行政事业单位医疗经费，支出35346万元，比上年略有下降。到2005年支出增到95639万元。20年平均每年增长14.46％。

　　享受公费医疗人数，1986年839178人，1999年达到1152541人。由于大部分原享受公费医疗的职工改为医疗保险，到2004年，享受行政事业单位医疗人数减为483039人。

　　每人年平均公费医疗经费支出，逐年大幅增加。历史上的1953年人均只有2530元（当时每人每年标准30元），1985年达到77.73元，1986年达到87.57元，1990年达到113.92元，1995年达到204.03元，1999年达到307.23元，2004年上升为1401.21元。其中中央级单位公费医疗经费，因其中大学生所占比重较大，平均支出较低。1986年每人平均支出3904元，1996年最高达到171.74元，到1999年下降到44.76元。地方级单位公费医疗经费支出较高，1986年每人平均支出91.29元，1997年达到379.49元，1999年达到367.15元。造成人均支出增加除了管理上的原因之外，主要是享受人员中，领导干部所占比重相对较高，平均年龄较大，患重病疑难病人员增加所致。



　　二、公费医疗制度改革

　　公费医疗制度为保障广大职工干部身体健康，促进全省经济事业发展和社会稳定发挥了重要作用。但随着客观情况的发展变化，以及管理机制的欠缺，也相继暴露出一些问题。突出表现是：公费医疗经费支出的多与少与承担的医院、单位和职工个人没有利益关联，出现了医院和医生为了增收，违反规定开大方、卖贵药和职工个人重复就诊、重复开药，甚至是“一人公费，全家吃药”。不仅浪费了大量药品等医疗资源，也使公费医疗支出逐年大幅上升，连年突破预算，致使一些地方出现职工看病难，报销难。

　　为妥善解决这些问题，1984年，财政部、卫生部提出改革现行公费医疗制度的要求。黑龙江省按照国家要求积极组织改革试点，进行探索，并于1986年12月在肇东县召开公费医疗管理改革经验交流会，推广肇东、望奎、海伦、延寿、龙江等县（市）公费医疗改革制度，实行合理确定费用定额，以医院承包管理为主，充分发挥医院和医生把关和公费医疗管理机构监督作用，费用与享受单位和个人利益适当挂钩的经验。经过两年的推广，到1988年底，全省实行这种办法的市县已增到64个。与此同时，针对省级公费医疗管理人数过多、改革进度较慢的问题，对有条件的单位（大专院校、较大的科研机构和事业单位等），还推行了按一定标准总额包干，由单位管理，内部实行不同包干、挂钩的办法。

　　1989年4月18日，省财政厅、省卫生厅根据几年来公费医疗改革的经验，提出《关于进一步加强公费医疗管理意见的报告》，经省政府同意，于同年6月12日，向各地、市、县政府发出《关于进一步加强公费医疗管理意见》的通知。1989年在增支因素不断增多的情况下，全省公费医疗经费支出比上年增长10.26％，增幅比上年下降15个百分点，完成了财政“保盘子”工程确定的增幅下降10个百分点的目标。

　　1990年7月，全省文教财务工作会议召开。会议在认真总结1986至1989年公费医疗管理改革经验，坚持“因病施治，防止浪费”的原则，继续推行“一个为主，两个挂钩”办法的同时，效仿行政管理费“总额控制，下管一级”的做法，省对地市实行了“确定合理增长幅度，下达年度控制指标，总额控制，目标管理，联审互查，节奖超罚”的办法。

　　1990年8月13日，省财政厅、省卫生厅制发了《黑龙江省公费医疗经费管理办法》。对80年代初以来，通过公费医疗制度改革逐步形成的“总额控制，定额包干，医院管理，与单位和个人挂钩”的办法，作了全面、完整的规定。一是进一步明确了公费医疗经费的开支范围。二是改革了公费医疗经费的管理体制。公费医疗经费（包括中直和省直驻地方单位，标准按当地执行），一律经当地财政部门安排年度经费预算后，由当地公费医疗管理机构下达给定点医院管理，并实行目标管理体系，按“总额控制，下管一级”办法，由省对地市，地市对县（市）逐级负责、层层下达控制指标。在具体管理形式上，实行“医院管理、定额包干、与单位、个人利益适当挂钩”的办法。三是健全了公费医疗经费的管理制度。

　　为加强对省本级公费医疗经费的管理，推进改革，1992年1月18日，省财政厅、省卫生厅发出《关于进一步加强省本级公费医疗管理工作的通知》。内容包括五个方面：1.从实际出发，根据财力可能，适当调增公费医疗经费定额；2.完善公费医疗经费管理办法；3.强化定点医疗制度；4.坚持肿瘤定点医疗；5.健全各项管理制度；6.加强监督检查工作。

　　采取上述一系列措施，对控制公费医疗经费的连年大量超支发挥了一定作用，但并未改变体制、机制本身存在的弊端。1992年初，省财政厅、省卫生厅在对日本医疗保险制度进行考察的基础上，报经省政府同意，由省体改委、省财政厅、省卫生厅决定在望奎县进行医疗保险试点。范围包括党政机关、事业单位的全部人员（含离退休人员和经批准的编外病休人员）。有三种形式，即职工干部普通疾病医疗保险，大病医疗保险，家属大病医疗保险。这一办法的试行，不仅增加了资金投入，减轻了财政压力，医疗保险资金得到有效使用，保证了基本医疗，同时也减轻了职工负担，增强了节约意识，减少了损失浪费。

　　1993年10月26日，绥化地区在望奎县召开会议，在全地区推广望奎经验。1994年9月20日，省体改委、省财政厅、省卫生厅经省政府同意，在绥化地区召开全省公费医疗保险制度改革现场经验交流会。从此，黑龙江省开始了医疗保险制度改革，实行了50多年的公费医疗制度，逐步向医疗保险制度过渡。

　　截止到1994年末，黑龙江省实行各种医疗保险制度管理的市县达到41个，参保人员236万人。其中，实行个人医疗账户与社会统筹医疗基金相结合的有11个市县，占全省市县总数的13％，参加保险人数116万人；其余市县实行的基本上是大病保险，参保人员12万人。

　　为加强公费医疗（医疗保险）用药管理，1996年6月18日，省卫生厅、省财政厅根据卫生部、财政部的有关规定，印发了《黑龙江省公费医疗（医疗保险）药品报销范围的通知》。1998年9月6日，适应职工医疗保险制度改革不断深入的需要，提前为全面实行医改制发了《用药目录》。到1998年底，在药品、医疗收费标准大幅上调、诊疗手段不断提高的情况下，省级公费医疗支出仅比上年增长10.8％，比全省平均增长低11个百分点，人均支出增长7.9％，也低于全省平均水平。

　　1999年7月21日，省政府发布《黑龙江省建立城镇职工基本医疗保险制度总体规划》，对全省建立基本医疗保险制度做出全面部署。《规划》规定省辖区内城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工都要参加基本医疗保险。基本医疗保险费由参加医疗保险的用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工上年度工资总额的6％左右。职工缴费率一般为本人工资收入的2％。

　　1999年10月27日，省劳动厅、省财政厅、省卫生厅、省物价局、省中医药管理局，根据劳动和社会保障部、国家发改委、财政部、卫生部、国家中医药管理局的规定，制发了《黑龙江省城镇职工基本医疗保险诊疗项目管理和医疗服务设施项目范围》的通知，分别规定了基本医疗保险不予支付费用的诊疗项目有五大类、17小项和基本医疗保险支付部分费用的诊疗项目有三大类、6小项。同年12月22日，省财政厅转发《财政部关于加强职工基本医疗保险财务管理工作的通知》，对认真做好城镇职工基本医疗保险缴费率的测算确定工作、妥善安排财政应负担的职工基本医疗保险支出、职工医疗保险支出的列支渠道、加强职工基本医疗保险基金管理、加强特殊人群的医疗费用管理、加强医疗保险基金监督管理工作等六个方面作出了明确规定。

　　2000年9月7日，省劳动和社会保障厅、省财政厅对2000年6月30日前积极推进医疗制度改革的40个市县，下拨了基本医疗保险制度的启动补助费133万元，并明确提出基本医疗保险制度的启动资金主要以当地财政解决为主，省只给予必要的补贴，主要应用于启动所需的办公用品和现代化办公设备。

　　上述各项规定，确立了黑龙江省城镇职工基本医疗保险的基本政策和基本框架。到2005年底，全省参加城镇职工基本医疗保险的人数已达4124295人，其中，在职职工2947572人，退休人员1176723人。