第四节　审计管理体制


　　一、政府审计管理体制

　　1982年4月26日，第五届全国人大常务委员会第23次会议决定，把建立国家审计机关写进《中华人民共和国宪法》。《宪法》规定：“国务院设立审计机关对国务院各部门和各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”自审计机关建立，在管理体制和领导关系上：黑龙江省审计厅受黑龙江省人民政府和审计署的双重领导，以黑龙江省人民政府领导为主，审计业务受审计署领导；各行署、市审计局受行署、市人民政府和黑龙江省审计厅双重领导，以行署、市人民政府领导为主，审计业务受黑龙江省审计厅领导；各县（市、区）审计局受县（市、区）人民政府和行署（市）审计局双重领导，以县（市、区）人民政府领导为主，审计业务受行署（市）审计局领导。全省各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。全省各级审计机关负责人的任免应当事前征得上一级审计机关的同意。至1999年，政府审计管理体制未有变化。



　　2000年，黑龙江省机构改革后，在政府职能方面进行了调整，指导和管理社会审计的职能划归财政部门，新增设了以下职能：1.依据《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国预算法》规定，审计监督本级预算执行情况和其他财政收支；2.省级部分行政部门及其直属单位派出审计机构，其人、财、物由审计厅直接管理，被审计单位负责提供必要的办公条件； 3.组织对党政领导干部和国有企业法定代表人的任期经济责任审计；4.审计监督社会保障资金和环境保护资金。至2005年，政府审计管理体制未有变动。

　　二、内部审计管理体制

　　1985年颁布的《审计署关于内部审计工作的若干规定》第四条、第五条规定：内部审计机构在本部门、本单位主要负责人的直接领导下，独立行使内部审计职权，对本部门、本单位负责并报告工作。部门的内部审计机构，业务上受同级国家审计机关的指导，并向其报告工作，企业事业组织的内部审计机构，业务上受上级主管部门内部审计机构的指导，并向其报告工作。

　　按照审计署的要求，从1988年开始，省、市、行署和县基本形成了自上而下的审计指导体系，省直、市直各部门采取各种措施，加强对本系统内部审计工作的指导。许多地市审计机关有计划地培训内部审计人员、组织内部审计经验交流和理论研讨活动，并与主管部门内审机构深入各县（区）广泛调查，及时向当地政府反映内部审计存在的困难和问题，依靠当地政府的帮助，推动内部审计的发展。同年5月，黑龙江省人民政府颁发了《黑龙江省内部审计暂行办法》，在全国范围内率先对内部审计的内容、要求等进行了规范。

　　1989年开始，至1995年，全省各级审计机关统一实行部门内部审计项目计划管理制度、例会制度、考核评比制度、报表制度、档案管理制度。省审计局先后制定了《内部审计发展规划》《全省内部审计上新台阶方案》《黑龙江省内部审计业务规范》《黑龙江省内部审计质量检查办法》，对内部审计机构的审计质量进行了规范和管理，并组织全省审计机关进行检查，推动内部审计的“三化”建设（法制化、制度化和规范化），促进内部审计工作质量的提高。各地、市县审计机关在加强对内部审计业务指导的过程中，逐步建立健全指导管理制度，促进内部审计工作健康发展：一是实行计划管理。各级内部审计机构每年向同级审计机关编报年度审计项目计划，审计机关平衡后下达执行；二是建立例会制度及培训制度，由审计机关召集，部门内部审计机构负责人参加，主要是学习国家对审计工作的规定和领导人的批示，交流工作情况，研究解决工作中遇到的困难和问题，提出下一步工作的重点和要求。根据工作需要，采取多种形式、多种渠道培养造就内部审计人才，提高内部审计人员素质，保障审计质量；三是督促检查制度，对内部审计工作进行抽查，对工作开展好的进行鼓励，发现问题帮助解决；四是考评制度，通过工作考评，对先进单位和先进工作者进行表彰鼓励，激发内部审计机构和内部审计人员的工作积极性。省审计厅每两年在推荐、考核的基础上，表彰内部审计先进集体和先进工作者。

　　1996年10月8日，黑龙江省内部审计协会宣布成立，设在省审计厅审计体系指导管理处。内部审计协会是全省内部审计机构和内部审计工作人员自愿组成的专业性社会团体， 旨在增强内部审计机构之间的联系，团结广大内部审计人员，正确执行国家法规和工作准则，提高业务质量和工作水平，遵守职业道德，促进内部审计事业的发展。其职能是管理、服务、宣传和交流。1997～2000年6月，全省内部审计部门接受各级审计机关指导处的管理、指导和监督，开展审计业务工作。

　　2000年7月，省审计厅进行了机构改革，为加强内部审计组织建设，省审计厅撤消了审计体系指导管理处，将其承担的内部审计工作职能进行了分解，赋予不同的部门：由省审计厅经贸审计处负责指导、监督内部审计工作；由省审计厅人事教育处负责指导全省内部审计人员的教育培训工作；将黑龙江省内部审计协会设立在黑龙江省审计干部培训中心，内审协会作为内部审计行业的自律性社团法人组织，负责对全省内部审计实行行业管理。截至2005年底，黑龙江省13个地方审计局中有7家建立了地市级内部审计协会，全省基本上形成了网络化管理。

　　三、社会审计管理体制

　　1986年，黑龙江省对社会审计的管理、指导和监督工作，是由各级审计机关负责。全省各审计事务所内部普遍建立了比较健全的内控制度，如人员聘用管理办法、各项业务规程、工作质量考核、合同（协议）管理、常年顾问工作细则、档案管理等制度。

　　1987年12月，审计署以审法字［1987］261号文印发了《社会审计工作座谈会纪要》，对审计机关加强管理指导工作、审计事务所接受审计机关的管理明确了要求，同时，明确了审计机关6个方面的管理指导任务和审计事务所如何自觉接受审计机关的管理和指导等具体要求。1988年9月，省审计局成立了审计体系指导处，对全省社会审计事务所进行管理、指导和监督。

　　1989年，在全省审计工作会议上，省审计局明确提出：各地、市审计局都要建立社会审计指导机构。同年11月，黑龙江省社会审计协会成立，审计机关的部分管理工作逐渐转由社会审计协会管理。同年，黑龙江省人民政府以19号令颁布施行由省审计局制订的《黑龙江省社会审计暂行规定》。省审计局还下发了《黑龙江省审计事务所收费暂行办法》《黑龙江省审计事务所会计科目使用及会计报表格式》《黑龙江省审计事务所收费收据》《黑龙江省社会审计综合情况季报表》等有关规定和办法，把全省的社会审计逐步纳入法制轨道，为社会审计的进一步发展奠定了基础。

　　1990年，齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯、鸡西、鹤岗、双鸭山、松花江、绥化、黑河、伊春、大兴安岭等地、市审计局都建立了指导科，各县（含县级市、城区）审计局都有1位局长（副局长） 分管社会审计工作。1991～1994年，全省各级审计机关指导处（科）及省社会审计协会负责对全省社会审计工作的管理、指导和监督。其中在1992年，审计署召开了全国社会审计工作会议，会议提出：注册审计师的管理体制，要借鉴国外发达审计管理的成功经验，结合政府职能转变，逐步改进审计机关直接管理审计事务所的方式。注册审计师协会将要承担一部分原来由审计机关担负的具体管理工作。黑龙江省各级审计机关根据全国社会审计工作会议的精神，结合本地的实际情况，在管理方式方面进行了改进：一是审计事务所要逐步实行企业化管理。各级审计机关要赋予审计事务所自主经营权。另外，审计机关要帮助事务所增加竞争意识和竞争能力，逐步解决好事务所自主经营问题；二是全省各级审计在继续搞好审批机构、审批注册审计师等管理工作的同时，将工作重点转向业务监督检查，加强对事务所的晋升质量、财务收支，以及注册审计师履行职责情况和业绩的监督。省审计局逐步将注册审计师的日常管理和制度及注册考核等工作交给了协会办理。同时，各地市级协会也协助审计机关做好注册审计师的管理工作。

　　1995年4月27日，经黑龙江省民政厅同意，黑龙江省社会审计协会更名为黑龙江省注册审计师协会。协会的工作主要进行行业管理，省审计厅对协会进行管理和指导。同时， 按照审计署的有关规定，审计机关对社会审计工作进行管理和指导，如研究制定社会审计法规，确定指导思想、办所方向、经营方针、工作重点、审批事务所和选配所长等；社会审计协会负责沟通情况、总结交流经验、协调业务、考核注册审计师等。同年6月19日，审计署、财政部联合下发了《关于中国注册会计师协会、中国注册审计师协会联合的有关问题的通知》，黑龙江省在同年12月实行了联合，是全国第二个实现联合的省份。

　　1996年，黑龙江省财政厅、审计厅联合下发了黑财会协字［1996］3号《关于黑龙江省注册会计师协会、黑龙江省注册审计师协会实行联合的通知》。两会联合后，原黑龙江省注册审计师协会理事、常务理事均为联合后的黑龙江省注册会计师协会理事、常务理事。联合后协会领导人由黑龙江省审计厅、黑龙江省财政厅推荐，联合后的黑龙江省注册会计师协会常设办事机构设在省财政厅，行政管理、党团关系、经费供给，均挂靠省财政厅。联合后， 确定注册审计师依据注定条件转为注册会计师，依法承办《中华人民共和国注册会计师法》的法定业务。联合后的协会称为黑龙江省注册会计师协会，从而使全省的审计事务所、会计师事务所都能在相同的条件下，依据《中华人民共和国注册会计师法》平等开展业务；实现了统一业务收费标准、统一财务管理制度、统一会费缴纳标准、统一后续教育规划，为“两所”（注册会计师事务所和注册审计师事务所）公平竞争和健康发展提供了宽松的环境和可靠的保证。联合后的黑龙江省注册会计师协会将在中国注册会计师协会的指导下，依照有关法律准则，对黑龙江省社会审计进行行业管理，并依照国家有关法律和规定，接受省审计厅、省财政厅的监督、指导。1997～2005年，黑龙江省注册会计师协会负责对全省社会审计的行业管理。省审计厅负责对全省会计师事务所和审计事务所审计业务质量的监督和检查。