第二节 制度建设 1986年是“一五普法”的第一年，根据审计署制定的《审计工作保密范围和密级划分试行办法》，省审计局制定了黑审字［1986］第37号文《黑龙江省审计局机关档案管理实施办法》，要求各级审计机关按要求建立档案室，制定审计档案管理实施办法。根据审计署《行政事业单位定期审计制度（试行）》的要求，省审计局颁发了黑审字［1986］第112号《黑龙江省行政事业单位定期审计工作质量标准的暂行规定》。1987年，全省审计机关开始建立审计执法检查制度，建立和完善审计执法制约、监督机制。根据黑龙江省审计工作实际，为保证审计统计报表准确、及时反映审计监督的工作成果，实现审计统计报表系统化、规范化、科学化，省审计局制定了黑审字［1987］第64号《全省审计统计报表考评办法》。
1988年，黑龙江省审计局制定了《黑龙江省审计局审理工作办法》，在全国审计机关中率先建立了审理制度这一审计机关内部制约机制，对审计报告、审计意见书、审计决定书等业务进行全员全过程的复核。其具体做法是：实行审计组、业务处、法制处三级复核，主管厅长、审计业务会议两级审定制度。审计署对黑龙江省的做法给予了肯定，并在全国许多审计机关中进行推广。省审计局设置了专门审理机构，14个地市也相应设立了审理机构， 县（市）审计机关配备了专兼职审理人员，开展审理工作。同年，根据中央《关于党和国家机关保持廉洁的通知》《国务院关于审计工作暂行规定》和《审计署关于复核审计报告和受理申诉事项的试行办法》，以及审计署的相关要求，省审计局制定了《省审计局机关和直属单位干部保持廉洁的具体规定》、黑审发［1988］第130号《关于省审计局局级干部保持廉洁的六条规定》、黑审字［1988］第185号《实行审计工作公开的规定》《黑龙江省审计局举报中心受理举报财经违纪案件的试行办法》《黑龙江省审计局审理工作办法（试行）》。
1989年，根据国务院关于加强审计监督和改进审计工作方法的要求，省审计局制定了《黑龙江省审计工作年度计划管理办法》《黑龙江省审计档案管理暂行办法》、黑审字［1989］第11号《省直部门内部审计计划管理办法（试行）》、黑审字［1989］第169号《省直部门内部审计工作考核试行办法》、黑审字［1989］第222号《黑龙江省审计事务所财务管理暂行办法（试行）》《黑龙江省审计局关于审计工作基本程序的规定》《省直部门内部审计工作例会制度》《黑龙江省审计局关于审计程序的规定》《黑龙江省审计局审理工作办法》。1990年，根据国务院《关于进一步清理整顿公司的决定》及省政府关于继续抓好清理整顿公司工作的要求，省审计局制定了黑审综字［1990］第156号《对清理整顿后保留公司实施审计监督的暂行办法》《关于局内审计规章制定程序的规定》。
1991年，《行政诉讼法》颁布，全省各级审计机关普遍设立了行政复议机构，确立了诉讼代理人。省审计局制定了相关的审计业务规章制度：《黑龙江省审计局、省计划委员会“固定资产审计收缴违纪资金及罚款专户”使用中的有关问题的通知》《黑龙江省审计工作年度计划管理实施细则》《黑龙江省审计局特邀审计员工作制度》《黑龙江省审计局关于审计机关依法没收财产物品处理的函》《黑龙江省审计局审计标准》《黑龙江省审计局关于省局机关审计工作程序的补充规定》《黑龙江省审计局优秀审计项目标准》；进一步修改和补充了《黑龙江省审计局审理工作办法》，对审理内容、重点、程序和步骤等原《黑龙江省审计局审理工作办法》中含糊不清的地方进行了修改和补充。同年，根据黑龙江省委、省政府制定的《关于促进工业生产回升提高经济效益的若干政策措施的决定》（简称“五十条”），省审计局制定下发了黑审理字［1991］43号《关于在审计工作中贯彻“五十条”若干具体问题的意见》，将“五十条”中有关规定与现行的法律、法规相对接做出15条规定。同年，省审计局制定下发了黑审理字［1991］5号《黑龙江省审计局关于审计执法监督检查的暂行规定》等。
1992年，为贯彻转换企业经营机制条例的实施，防止和查处“三乱”（乱集资、乱摊派、乱收费），保护企业的合法权益，省审计局制发了《黑龙江省审计机关受理、查处向企业摊派行为的实施办法》。围绕建立市场经济体制，省审计局制定了相配套的规章和法规制度： 《审计机关复审实施办法》《黑龙江省审计机关查证单位以个人名义在银行或其他金融机构存款的通知》《贯彻审计署、国家体改委关于股份制试点企业审计暂行规定的通知》《黑龙江省工业企业财务收支审计内容和标准》《黑龙江省企业扭亏增盈审计试行办法》《关于充分发挥知识分子作用、促进经济发展的若干政策规定的审计工作实施办法》《黑龙江省审计信息评比暂行办法》《关于省审计局机关审计工作程序的补充规定》《审计统计工作质量考评评分标准》《审计计算机应用软件立项管理暂行办法》等。1993年，省审计局主要制定了《关于审计机关查出违纪资金收缴审计过渡专户的法律依据说明》《关于审计机关查处违纪税款收缴入库问题的意见》《黑龙江省经济责任审计通则（试行）》《黑龙江省试点企业审计暂行办法》《黑龙江省社会审计组织承办企业审计查证的内容、程序和标准（试行）》等。
1994年，为提高执法水平，全省各级审计机关完善内部审理制度和制约机制，开展从通知书、方案到审计结论等审计全过程的日常审理，实施全员审理制度。省审计局围绕“审计程序”“审计方案”进行了两次专题讨论，明确各个环节的审理制度，建立了局内监督检查制度，在业务处初步建立了自我审理机制。各级审计机关普遍实行了重大审计事项审计会议集体讨论制，减少随意性。省审计局制定了《黑龙江省审计局机关关于审计事项的几点意见》。鸡西市审计局制定了审计报告评审制度，对审计报告完成时限及审计会议研究评审做出了界定；实行了审计工作公开制，接受被审计单位及社会的监督；实行岗位轮换制，对从事同一审计岗位较长的人员实行交流。同年，全省各级审计机关在对企业审计中普遍实行了社会审计组织查证制度，尚志、富锦、肇东、呼兰等市县还分别制定了关于社会审计组织咨询、鉴证、查证等办法和规定，规范社会审计组织行为。绥化、伊春、鸡西、大兴安岭等市、县审计局，按照《审计法》的要求，补充、修改、调整了有关审计工作程序和审计机构内部管理等规定。
1995年是《中华人民共和国审计法》（以下简称审计法）颁布实施的第一年，全省各级审计机关制定了与《审计法》相配套的规章、制度，省审计厅在厅机关内实行全员审理制度， 分层次开展审理工作，采取各业务处对审计业务文书进行自我复核，自我校正，以及审计人员之间相互校正的审理方法，在业务处建立了一整套内部审理机制。为保证全员审理制度得以实施，省审计厅制定了《关于黑龙江省审计机关进一步完善审理、复核制度的几点意见》等项制度，规定了统一的审理内容、程序和标准，规范和界定了审理工作的控制点。省审计厅还制定了《特定事项审计调查暂行办法》《黑龙江省审计厅关于厅机关审计工作程序的若干规定（试行）》等规章制度。同年，哈尔滨市审计局出台了《哈尔滨市国有企业法定代表人离任审计暂行规定》；牡丹江市审计局出台了《牡丹江市审计局关于实施审计程序的若干补充意见》；黑河市、松花江行署等地制定了《同级财政预算审计办法》；其他市（地）、县审计机关也都制定了业务规章。同年，全省开展了法规清理工作，各级审计机关以《审计法》为标准，对过去颁布的规范性文件进行了清理。省审计厅对1983年省审计局成立以来制定的所有审计规章、制度、规范性文件共188件进行了全面清理，下文废止81件，其余陆续修改完善。
1996年，为提高全省审计质量，省审计厅按照审计项目管理各环节制订了五个规范性制度：一是《黑龙江省审计统计工作质量考核办法》；二是《审计项目进度通报制度》；三是《审计项目反馈制度》；四是《审计工作质量检查考核办法》；五是为保证统计工作质量，在全省统一了统计台账格式。大兴安岭地区审计局建立了专人记录审理台账制度，对业务科（室）审计报告、审计意见、审计决定落实回报等情况制定了7种审理意见单；桦南县审计局做出《关于严肃审理工作的暂行规定》，对审理人员认为必要的，有权参与到被审计单位就地复核，有权对审计决定的执行情况进行监督检查，并采取相应的改正措施。
1997年是《中国审计规范》实施的第一年，根据《审计法》《中国审计规范》和《行政处罚法》，省审计厅制定了《黑龙江省审计机关听证暂行办法》，要求全省各级审计机关贯彻执行；根据审计规范的有关规定，省审计厅制定并实施了《黑龙江省审计厅审计复核制度》；根据《黑龙江省行政处罚监督办法》和审计署《审计机关处理处罚的规定》，省审计厅制定了《黑龙江省审计机关行政处罚决定实施办法》《黑龙江省审计机关重大审计处罚备案办法》， 明确了审计法制机构行政处罚监督的职责。为使审计执法做到有法必依、执法必严、违法必究，省审计厅制定了完善了《黑龙江省审计厅关于厅机关审计工作程序的若干规定》，以及与《审计法》相配套的内部规范13个。同年，齐齐哈尔、牡丹江市相应制定了审计工作程序、运行时间、主审责任等规范内部行为的规范，明确了执法具体标准，保障依法行政。
1998年，为贯彻执行《审计法》《审计法实施条例》和《中国审计规范》，并与《行政处罚法》《国家赔偿法》等其他法律法规性对接，为依法审计提供标准，全省各级审计机关结合自身的实际情况和省政府的要求，制定了适合黑龙江省审计工作特点的审计规章13个，制度、过渡性措施、意见和操作指南等25个。全省各级审计机关还普遍制定了与中国审计规范相对接的审计制度、审计质量检查考核制度、各专业审计考评准确和过渡性措施、操作指南。
1999年，按照全省依法行政工作会议精神，省审计厅组织全省各级审计机关制定了《黑龙江省审计机关审计复核规则》，在全省范围内开展了全员、全过程、分层次的审计复核，同时，全省各级审计机关在总结以往审计复核工作经验的基础上进一步修改了《黑龙江省审计机关审计复核规则》。为明确执法责任过错追究，省审计厅制定了《黑龙江省审计厅执法过错追究试行办法》，对审计执法中存在的违反审计工作程序，隐瞒截流查出问题等14种过错行为进行界定，相应做出追究责任的5条标准和追究的具体程序，首次试行审计执法过错追究制度。同年，为明确审计执法责任，保证审计机关依法行政，省审计厅制定了《黑龙江省审计机关1999年行政执法责任制实施检查考评方案》，对各级审计机关依法行政执法责任制进行责任分析，并建立自查和联查相结合的执法责任制考评制度。
2000年，根据审计署1号令《中华人民共和国国家审计基本准则》《审计机关审计处理处罚的规定》《审计机关审计听证的规定》《审计机关审计复议的规定》《审计机关审计项目质量检查暂行规定》和审计署2号令《审计机关审计方案准则》《审计机关审计证据准则》《审计机关审计工作底稿准则（试行）》《审计机关审计报告编审准则》《审计机关审计复核准则》，省审计厅修改了《黑龙江省审计厅审计复核工作规则》。按照黑龙江省行政执法责任制实施检查考核评比方案的要求，省审计厅组织制定了《全省审计机关2000年行政执法责任制实施考核方案》。
2001年，为贯彻《审计机关审计复核准则》，明确执法过错的责任追究，提高审计工作质量，防范审计风险，全省各级审计机关审计复核工作普遍建立了全员、全过程、分层次的三级审计复核、主管领导和审计业务会议两级审定制度。
2002年，在省审计厅的组织下，全省各级审计机关从依法行政的实际需要出发，结合自身的实际情况，普遍制定了与审计准则相对接的审计复核制度、审计质量检查考核制度、各专业审计考评标准等制度和过渡性措施、意见、操作指南25个。其中省厅制发了《优秀审计项目评比办法》《黑龙江省审计机关业务质量检查办法》《审计督察工作暂行办法》；哈尔滨等3个市的审计机关制定了审计调查权与审计处理权分开的规定；佳木斯、鹤岗等11个地市审计局制定了行政复议、行政应诉制度；牡丹江、鸡西、大庆审计局制定了主审聘任制度。
2003年，为全面落实《审计法》及其实施条例，促进审计机关正确履行审计监督职责， 规范审计行为，保证审计质量和审计执法水平，省审计厅组织各级审计机关制定了《党政领导干部经济责任审计结果报告模式（试行）》《党政领导干部经济责任审计意见书模式（试行）》《审计决定书模式（试行）》《审计组报告（正式）模式（试行）》《审计组报告（征求意见）模式（试行）》《黑龙江省审计机关审计业务质量检查暂行规定》和《黑龙江省审计机关优秀审计项目评选办法》。在《黑龙江省党政领导干部经济责任审计暂行规定》的基础上， 制定了衡量和评价经济责任的4类标准、5种业务文书模式，进一步规范经济责任审计工作。同时，要求各级审计机关执行审计署的“五公开”，即：审计立项公开，杜绝审计的随意性；审计范围、内容公开，规范审计人员的工作行为；审计查出的违纪、违规问题公开，增加审计执法透明度；审计处理处罚及其依据公开，加大财经法规宣传力度；审计组人员公开，接受被审计单位监督和遵守职业道德规范“八不准”，即：不准由被审计单位安排住宿；不准接受被审计单位安排的就餐和宴请；不准无偿使用被审计单位的交通工具；不准参加被审计单位安排的旅游、娱乐和联欢等活动；不准无偿使用被审计单位的通信工具和办公用品； 不准接受被审计单位任何纪念品、礼品、礼金和各种有价证券；不准向被审计单位提出与审计工作无关的要求；不准在被审计单位报销任何因公因私的费用。2004年，全省全面推行行政执法责任制。各级审计机关为保证执法责任制的有效运行，采取了3个方面的措施： 一是制定了衡量责任的相关业务制度和工作标准，保证行政执法责任制落到实处。二是定期组织检查考核，建立自查和联查相结合的执法责任制检查考评制度。省审计厅在地市审计机关自查的基础上每年检查一次，各级审计机关内部的检查考评每半年自查一次，发现问题及时解决和纠正。三是自觉接受外部监督。通过被审计单位对审计组执行“五公开” 和遵守职业道德规范“八不准”情况的反馈，对审计人员的执法情况进行监督，发现问题及时处理和纠正。
2005年是“四五”普法验收年，省审计厅制定了黑审法发［2005］32号《“四五”普法检查验收工作方案》，对全省审计机关“四五”普法检查验收工作提出了具体的要求和步骤，并分别制定下发了全省审计机关及厅本级《2005年度行政执法责任制实施及检查考评方案》，把审计执法的主要环节逐项逐条落实到审计机关、处室和个人，发现执行中的问题，追究执法过错责任。
