第二节　旅游市场管理

　　一、旅游市场管理规章

　　1986年以来，为促进全省旅游业发展和加强旅游市场管理，省立法和行政机关相继制定并实施了一系列法律规章和制度。其主要有：1988年10月14日省政府颁布的《黑龙江省旅游业管理暂行规定》，1989年3月17日省政府颁布的《黑龙江省国际旅游暂行管理规定》，1992年省政府颁布的《关于加速发展旅游业的决定》，1995年11月22日省政府转发国家旅游局、公安部、工商局等部门《＜关于进一步加强旅游市场管理的通知＞的通知》，1997年1月省政府颁布的《关于加快旅游业发展若干政策规定的通知》，1998年省政府颁布的《关于严格边境旅游管理的通知》，2000年10月20日省人大常委会颁布的《黑龙江省旅游管理条例》，2002年3月15日省政府颁布的《关于进一步加快黑龙江省旅游业发展的意见》，2005年省政府先后出台的《黑龙江省诚信旅游活动方案》《黑龙江省发布旅游业务广告管理暂行办法》和《黑龙江省出境旅游合同》《黑龙江省国内旅游合同》等。
　　上述各项规章，对旅游市场管理的重要性、旅游市场管理的机构及职能、旅游企业的经营范围、涉外旅游的许可及签证制度、旅游服务的质量及价格、旅游者合法权益的维护、违反市场管理规定的法律责任等都作出了明确规定。其中，规范旅游市场管理的主要内容有以下几个方面：一是加强各级旅游主管部门行业管理职能。省旅游局作为省政府的职能部门，统管全省的旅游事业，行使全行业的管理职权；各市（地）、县（市）旅游局负责本地区的行业管理工作。省内所有旅游经营单位，包括旅行社、旅游涉外饭店、旅游交通运输单位、旅游商店、重点风景区和旅游参观点等，不论其隶属关系如何，都应接受旅游部门的业务指导、管理、监督和检查。二是建立旅游经营许可证制度。各类旅游经营单位，必须持省旅游局发放的许可证，方可向工商行政管理部门申办营业执照，实行定点挂牌服务之后方可营业。对有严重违法乱纪行为的旅游经营单位，省旅游局有权吊销其营业许可证，由工商行政管理部门吊销其营业执照。对无照经营、超范围经营的违法行为，坚决予以查处。三是加强地方外联和签证管理。全省招徕外国旅游者的地方外联权和签证权归省旅游局。各市（地）旅游部门、旅行社凡出国进行外联活动，要先报省旅游局审查同意，然后再申报有关部门审批。各地旅游部门和旅行社直接招徕的外国旅游者，要报省旅游局确认，并发放签证通知，不得以其他部门名义发给入境签证。四是加强旅游服务质量管理。各旅游经营单位要认真执行国家旅游局和省旅游局规定的服务标准，为旅游者提供质价相符的标准服务，保证服务质量。对服务质量低劣的单位，旅游主管部门有权令其停业整顿，直至吊销营业许可证。五是加强旅游价格管理。一方面旅游主管部门要根据国际竞争的需要和不同旅游路线、不同季节特点，会同物价部门合理制定价格；另一方面要严肃纪律，价格原则一经确定，各旅游经营单位必须认真执行。对于违反价格政策、在国内旅游市场进行不正当竞争的单位，省旅游局会同省物价局，有权令其停业整顿，直至吊销营业许可证等。这些规章制度，为规范全省旅游市场秩序、加强旅游市场管理和促进旅游业健康发展提供了法律保障。

　　二、旅游质量监督管理机构

　　1995年7月1日，省旅游局按照《全国旅游质量监督管理机构组织与管理暂行办法》的规定，成立了黑龙江省旅游质量监督管理所，1998年3月3日经省机构编制委员会正式批准为按处级事业单位管理，核定事业编制6人，经费自理；2005年1月18日，省机构编制委员会（黑编［2005］17号）文正式批准为全额拨款事业单位，编制不变。黑龙江省旅游质量监督管理所下设办公室、审理检查科2个科室。其职能为负责指导和监督本省范围内的各级旅游质量监督管理所工作；直接处理本地区重大的和跨市（地）的投诉案件及省级各部门的旅游企业的投诉案件；受理并处理本省市（地）旅游局收取并管理其保证金旅行社的质量保证金赔偿案件；根据委托授权开展旅游市场检查工作；参加全省重大旅游安全事故的救援与处理工作；承办省旅游局和国家旅游局质监所交办的其他事项等。
　　1995～2002年，黑河市、大庆市、鸡西市、哈尔滨市、伊春市、牡丹江市、佳木斯市、齐齐哈尔市也相继成立了旅游质量监督管理所，并正式挂牌运行。各市旅游质量监督管理所的基本职能，是具体负责本市辖区内旅游质量的管理工作，包括指导和监督旅游企业的服务质量；处理旅游企业的投诉案件；受理旅游质量监督方面的行政复议案件；受理旅游投诉和旅游服务咨询；参加旅游安全事故的救援与处理工作；根据市旅游局委托授权开展旅游市场检查工作等。
　　省、市旅游质量监督管理所的建立为全省旅游市场管理提供了组织保障，在加强旅游市场管理、提高旅游经营者服务质量、维护旅游者和旅游经营者合法权益、促进全省旅游市场健康有序发展等方面发挥了重要作用。

　　三、旅游市场整顿

　　省旅游及相关部门，在做好旅游市场日常管理的同时，还根据旅游市场的发展变化及出现的新情况、新问题，组织开展集中整顿活动，加大规范旅游市场的管理力度，为全省营造了健康有序的旅游市场环境。
　　1986年后，针对旅行社经营中存在的规章制度不健全、经营管理不善、国外旅行商欠款长期不还、超范围经营、采取不正当手段在国内外旅游市场压价竞争、乱收费、导游人员收受小费和私收回扣等问题，省旅游局组织进行了专项治理整顿。1989年3月17日下发了《关于整顿旅行社的通知》，1990年6月20日下发了《关于进一步整顿旅行社的意见》，对整顿旅行社的指导思想、整顿内容和具体措施做了明确规定。通过整顿，各类旅行社合规经营的自觉性有所增强，压价竞销的势头得到了有效遏制，导游人员基本能够做到挂牌服务、持证上岗，旅游市场环境和经营秩序有了明显改善。
　　1996年4月初，省旅游局、省公安厅、省工商行政管理局按照国家旅游局、公安部、国家工商行政管理局《关于进一步加强旅游市场管理的通知》（1995年11月22日），联合成立了全省旅游市场专项治理协调小组，制订了《黑龙江省旅游市场专项治理活动的工作方案》，召开了旅游市场专项治理工作会议，深入开展了全省旅游市场治理整顿活动。这次治理整顿的主要内容包括：取缔无证、无照经营。对一些未经旅游行政管理部门核发旅行社业务经营许可证及未经工商行政管理部门登记注册，擅自经营旅行社业务的单位和个人的行为，坚决予以取缔；查处超范围经营。对各类旅行社未经批准擅自经营中国公民出国（境）旅游业务，以及各类旅行社（包括特许经营旅行社）擅自组织旅游团队赴未经国家旅游局批准的出国旅游目的地国家旅游，二、三类旅行社经营国际旅游招徕业务，以及三类旅行社未经许可经营国际旅游业务的行为进行调查和处罚；查处旅行社经营和管理中存在的违法、违规行为。主要查处为外省市出国（境）旅游者代办异地护照、造成参游人员滞留不归，买卖出国（境）旅游团护照申请表和出国登记表，变相组织公费出国旅游，旅行社搞私人承包或部门挂靠，国际旅游组团社不按规定为旅游者办理旅游意外保险，违背合同约定安排旅游团超计划购物，违法刊登旅游广告，使用无证人员导游、领队等情形；整顿风景区和参观点的游览秩序。查处部分风景区和游览点强买强卖、强行拉客、肆意宰客、欺诈游客等各种行为；查处违反《娱乐场所管理条例》，在宾馆、饭店内卖淫、嫖宿、赌博、吸毒、传播淫秽物品等各种犯罪活动。
　　2002年7月，省政府根据国务院下发的《关于开展旅游市场打假打非专项整治工作的通知》精神，成立了由主管省长牵头，由省旅游局、公安厅、交通厅、工商局、质量监督局等相关部门负责人组成的领导小组，并深入组织领导开展了为时七个月的声势浩大的全省旅游市场打假打非活动。此次以哈尔滨市、牡丹江市、大庆市、伊春市、绥芬河市、阿城市等优秀旅游城市为重点的全省范围内旅游市场整治的主要内容包括：检查旅行社经营和导游服务市场情况，重点是非法经营和超范围经营旅行社业务、中介机构非法经营出境旅游业务以及无合法证件、无正当手续从事导游服务；检查旅游客运市场情况，重点是非法从事旅游客运以及危及客运安全的各种违规行为；检查游览环境秩序情况，重点是欺行霸市、强买强卖、骗财骗色和从事色情活动的“陪游”“伴游”等违法行为；检查旅游购物市场情况，重点是制假售假、质量欺诈和私自收受回扣等违法行为以及乱设摊点、尾追兜售等违规现象；检查依法行政和严格执法情况，重点是政府主管部门对违法违规行为是否依法进行追究和实施处罚的情况等。
　　在旅游市场打假打非专项整治期间，省旅游、公安、交通、工商、质量监督等部门联合组成多个检查组，出动工作人员1600多人次、车辆380台，检查导游（领队）人员1500人次、景区点132个、定点购物商店102个、车船公司16个、旅行社268家。检查人员通过明察暗访和聘请社会各界人士监督员协助，对游客反应比较强烈的导游人员私拿回扣；伪造、冒用、借用他人导游证的“野导”“黑导”私自带团；诱导游客涉足不健康表演场所、兑换外币从中牟利；“一日游”市场中存在的旅行社乱拉游客、低价招徕、上车加价、强迫就餐购物、变更行程承诺、中途甩客扣人；非法经营、超范围经营或变相转让许可证；少数旅行社不正当竞争，实行“零团费”和“负团费”经营；发布虚假旅游广告；“黑车”私拉游客、非法载团和运营单位套团、超时运营等各种违法违规问题进行了严肃查处。并依法取缔了3家违规旅行社、2个门市部，分别对12家旅行社实行限期15～30天停业整顿、8家旅行社实行2000～10000元罚款等处理，处罚违规导游员12人，吊销导游证、领队证3个；受理个人旅游投诉案件120起，查处非法广告16处，罚款4.70万元等。经过半年多的整治，全省旅游市场秩序明显改观，旅行社、旅游饭店、旅游景区（点）、旅游车船公司等增强了依法合规经营的自觉性，服务质量明显提高，各种违规现象明显减少。
　　2004年3月25日至6月25日，省旅游局和相关部门按照国家旅游局的统一部署，深入开展了治理整顿出境游市场违法违规活动即“春雷行动”。在这次连续三个月时间的集中治理整顿活动中，制定了本省整治工作具体方案，着重对哈尔滨、牡丹江、黑河三个主要口岸城市的出境旅游市场外部环境，以及旅行社从事或参与非法偷渡、非法移民、非法劳务及组织出境朝觐和赌博等违法活动，进行了认真整治，使全省边境游市场环境有了明显改善、市场秩序得到了强化。
　　在不断深入进行旅游市场治理整顿活动的基础上，2004～2005年全省陆续推行了旅行社、旅行社经理、导游员信誉档案制度，旅行社违规公告制度，导游员承诺制度，导游员派遣单制度，各类旅游企业经理持证上岗制度，并在全省星级宾馆、旅行社、旅游车船公司、旅游景区（点）等经营场所普遍设置投诉电话，方便了游客投诉，逐步建立和完善了旅游企业自我约束和社会监督机制，进一步加强了旅游市场的规范化管理，促进了旅游市场的健康有序发展。