第五节　边境旅游管理

　　一、边境旅游口岸审批

　　黑龙江省根据国家要求，严格规定了开展中俄（前苏联）边境旅游口岸必须具备的条件并按照审批程序履行必要的审批手续。

　　（一）开展边境旅游口岸的必备条件
　　1.经国务院批准对外国人开放的边境市、县；
　　2.国家正式批准对外开放的国家一、二类口岸，且具有基本齐全的口岸联检设施；
　　3.有经旅游行政部门批准的可以接待外国旅游者的旅行社；
　　4.具备就近办理参游人员出入境证件的条件；
　　5.具有良好的旅游交通条件和涉外星级饭店等接待设施；
　　6.同俄罗斯（前苏联）相关边境地区旅游部门签订了意向性协议。

　　（二）审批程序及手续
　　1.由拟开通中俄（前苏联）边境游的口岸所在市（地）、县（市）政府，按照国家和省政府规定的标准、条件，提出可行性研究报告；
　　2.拟定实施方案、制定管理办法后向省旅游局提出申请报告；
　　3.省旅游局征求省外办、公安厅、海关等部门意见，取得一致后报省政府；
　　4.省政府审核后，报国家旅游局并经国务院批准。

　　二、边境旅游证件管理

　　黑龙江省1992年前在边境旅游中使用的是单页纸的《中华人民共和国入出境通行证》，由省公安厅直接办理。1992年后使用的是92版因私普通护照，中俄双方人员在边境旅游中实行团体旅游名单、互免签证出入境的方式。
　　中俄（前苏联）边境旅游证件的办理，依据旅游者的不同情况，分别执行不同的政策。凡属本省居民参加中俄（前苏联）边境游，必须由本人向组团社交验户口本（或暂住证明）、身份证、填写出境申请表，职工提交所在单位（居民提交派出所）的政审意见，然后由组团社（或代办社）统一向公安机关出入境管理部门办理护照后，方可办理出境游手续；本省以外的国内其它省、市的异地居民参加中俄（前苏联）边境游，必须向其户口所在地代办社报名，并由本人直接向所在地公安机关申请，交验户口本、身份证、填写出境申请表、提交本单位或派出所的政审意见、代办社出具的全额旅游费用发票。公安机关审查有关证明材料、确认其合法资格后，批准发给护照，然后由边境游组团社统一办理出入境手续；台湾居民参加中俄（前苏联）边境旅游，要向组团社或代办社交报名费，然后由本人到该地、市公安机关出入境管理部门申请办理旅行证件。公安机关签发给一次有效护照，由边境游组团社统一办理出境手续。台湾居民持有的居民来往大陆通行证仍由个人保存；来黑龙江省参加会议的人员集体参加中俄（前苏联）边境游，必须由各主管部门组织或者担保、出具相关手续，参游者本人需交付身份证等有关证件，经公安出境管理机关审查合格后，发给一次性有效旅游护照，然后由边境游组团社办理出入境手续等。
　　1992年国家公安部正式启用92版因私普通护照后，为便于广大中俄边境旅游者快捷出行，1992～1993年经国家公安部批准，黑龙江省分别在省公安厅、牡丹江市公安局、黑河市公安局设立了92版因私护照办照点。至2004年，经报请国家公安部批准，又相继在绥芬河、东宁、鸡西、鹤岗等地对俄口岸设立了92版护照签发点。在口岸地区直接受理、签发赴俄边境旅游证件的做法，为众多游人赴俄边境旅游提供了极大便利，促进了中俄边境旅游的迅猛发展。1988～2003年，全省共签发赴俄（前苏联）旅游证件1567861证次。其中92版护照1388535证次，占总签发量的89％，。
　　另外，随着中俄边境旅游的日益兴旺，国内其他省（区、市）居民参游的欲望愈来愈强，期盼参游的人员也愈来愈多，他（她）们之中多数人想借到黑龙江省观光旅游之机顺便出境赴俄旅游，还有许多前来黑龙江省参加各种经贸、科技、文化、体育、会议等交流活动的人员，也企盼顺便通过中俄边境旅游渠道出境，领略俄罗斯异国风光或进行商贸考察。这些异地人员，因未在原住地办理97版护照，极欲在黑龙江省就地办理一次往来有效的92版旅游护照，以遂所愿。为帮助此类人群实现异地参游、异地办照的愿望，省旅游和公安主管部门积极主动地设法加以解决。经过多次不懈的努力，终于征得国家公安部批准在全国已普遍使用97版护照的情况下，仍在本省保留并继续使用92版护照作为赴俄边境旅游专用的出境证件。从而为外省（区、市）居民经黑龙江省出境赴俄旅游创造了条件，也极大地促进了中俄边境旅游的持续快速发展。
　　2005年初，鉴于全国已普遍使用97版护照多年和业已启用2003版边境游统一证件《中华人民共和国入出境通行证》的实际情况，国家公安部正式通知黑龙江省停止使用中俄边境游专用出入境证件——92版因私普通护照。从此，参游人员必须在户籍所在地申办97版护照方能参加中俄边境旅游，致使外省（区、市）游客参加中俄边境旅游活动受到了明显限制、人数锐减，黑龙江省多年培植起来的中俄边境游国内客源市场开始萎缩，旅游经济效益明显下降。

　　三、边境旅游团组织管理

　　为防止边境旅游中发生少数不法分子借边境旅游渠道从事非法出入境活动以及取道俄罗斯（前苏联）偷渡第三国、长期滞留不归、旅贸混杂等问题，黑龙江省在开展中俄（前苏联）边境旅游活动之时就明确规定：对未持出境、入境证件；持用无效出境、入境证件；持用他人出境、入境证件；持用伪造或者涂改的出境、入境证件；拒绝接受边防检查；未按限定口岸通行；有关公安、安全部门通知不准出境、入境；法律、行政法规规定不准出境、入境的人员，一律不得参团中俄（前苏联）边境旅游。1988年9月，黑河市在全省边境口岸率先开展“中苏一日游”后，即制订了黑河市至布拉戈维申斯克市的《一日游管理办法》，对参游者的教育、组团的方法、把好出入境关口、境外管理、加强对“一日游”工作的组织领导等作出了明确而又详细的规定。
　　1991年9月21日，省旅游局在《转发（国家旅游局关于严格控制边境旅游参游范围杜绝异地申请公费旅游的通知）的通知》中，明确提出“凡经批准经营边境旅游业务（包括一日游、多日游）的旅行社，不得超出国家批准的参游范围招徕游客。”
　　1992年后，随着中俄边境旅游口岸的增多和一日游向多日游的扩展，以及参游人数的日益增加，省政府及其有关部门不断加强了对中俄边境旅游团出入境的管理，并针对出现的新情况、新问题相应地作出了具体的规定。
　　1994年省政府下发《关于进一步加强中俄边境旅游管理的通知》，要求各级旅游管理部门和相关部门规范和加强边境旅游管理，认真治理少数不法分子借边境旅游渠道从事非法出入境活动、取道俄罗斯偷渡第三国、少数利用边境游出境的小额贸易人员长期在俄滞留等情况。省旅游局在贯彻省政府《通知》精神中，结合实际情况，作出了如下具体规定：中俄两国政府关于旅游互免签证的协议是指团体旅游，因此每个旅游团队的人数不能少于10人，否则不予办理出入境手续；哈尔滨市内各组团社对所组团队参游人员进行认真初审后，报省旅游局边境旅游处审批、并填写《赴俄旅游团名单》报送省公安厅出入境管理处核查、制照。不经省旅游局审批，不发给《赴俄旅游团名单》，省公安厅不予办理出入境手续；每个团体必须有组团社的翻译导游或工作人员充当领队，全程陪同服务；团队必须按规定日期集体出入境，每个团体要统一路线，并按路线运行，不得分散“放羊”，不得随意延长境外停留时间。领队要加强对团队的境外管理，团队出境前，组团社要对参游人员认真进行出国前的教育；加强民贸团组的管理，整顿出入境秩序，做到人货分流、单独验放，不与观光团队混杂。任何人不得随意滞留或延长时间；各总社驻省办事机构和挂靠其总社在省内组团、并办理出入境证件者，必须持省旅游局《邀请函》和《赴俄旅游团名单》，如持总社《邀请函》和《赴俄旅游团名单》，需经省旅游局核准；严格执行国家批准的旅游项目和天数，不得随意更改。各市县和旅行社如需变更国家批准的旅游项目、延长境外停留时间、改变旅游路线，要报省旅游局批准，并由省旅游局协商公安、边防部门同意；接待来访的俄罗斯旅游团队，也要加强管理，不得随意离团活动和延长停留时间，要坚持集体出入境。
　　1997年10月10日，省旅游局根据国家旅游局、外交部、公安部、海关总署联合颁发的《边境旅游暂行管理办法》精神，会同省政府相关部门制定下发了《关于加强边境旅游管理的几项具体规定》，对边境旅游出境审批程序、外省人员参游、境外停留时间、团队规模、统一出入境口岸等问题进行了规范。其中明确规定：严格审批制度。各旅行社组织出境团组，必须坚持面见本人，认真审核参游者证件，把好初审关。尤其是外省参游人员，必须是团体参游或参加全国大型会议人员，散客一律不予办理。参游者须有所在单位或当地派出所审核意见并在《中国公民自费出境申请表》上加盖其公章、接待单位出具担保函、组团社提出申请报告，手续齐全审核无误后交由旅游主管部门审批；放宽成团人数。按照国家旅游局要求，今后各级旅游主管部门审批边境旅游出境团组，由过去10人成团改变为5人以上成团，即予审批；延长国家旅游局批准的本省边境旅游项目境外最长停留8天的时限。省旅游局考虑到本省特殊情况，经商省公安厅、边防局同意，规定各旅行社组织边境游团队境外最长停留时间可为一个月，但不得擅自延长境外停留时间；旅行社派出团组，必须加派领队。领队要配戴旅游局核发的边境旅游领队胸卡，出境时将胸卡交由边检站查存，回国时边检站审核团队有关情况无误后，将胸卡予以返还。领队要加强境外管理，境外不得放“散羊”，要坚持集体活动，坚持从同一口岸集体出入境。如团队遇特殊情况需从不同口岸出入境的，必须事先请示省边防局，经批准后方可运行；各旅行社组团，由旅游主管部门审批合格后，填写《赴俄旅游团名单》一式四份，并当场封单。旅行社持审批合格的《中国公民自费出境申请表》和填封的《赴俄旅游团名单》到公安部门办理护照；严格《邀请函》管理。各单位领取《邀请函》后，必须加盖本单位公章，填写俄罗斯客户名称后发给对方，不得发放空白《邀请函》。对俄方客户未用的函件必须及时返回，上交省旅游局；严禁俄方旅游者在本省境内滞留，旅行社不得为其提供便利，介绍工作；旅行社不得随意为其他没有边境旅游业务经营权的单位代办护照，发派团队；凡违反规定、造成影响的单位，将视情节轻重予以警告、罚款或停止经营边境旅游业务等处罚。
　　1998年9月16日，省旅游局和相关部门根据国家旅游局、外交部、公安部、海关总署联合制定的《中俄边境旅游暂行管理办法实施细则》的精神，针对本省边境游中出现的赴俄人员滞留晚归、出境团组不派领队、境外放“散羊”等问题，下发了《关于严格边境旅游管理的通知》，再次就加强中俄边境旅游团组织管理的相关事项作出了严格规定：省旅游局《赴俄旅游团名单》具有法律效力，任何被涂改、刮改、换人名、换口岸的名单一律无效，边检站不予放行；《赴俄旅游团名单》只发放到经省旅游局批准经营边境旅游业务的旅行社，不得转让。这些单位的公章印模和总经理签字式样提交省旅游局市场开发处、省公安厅出入境管理处和省边防局边防检查处备案，其他单位的印章一律无效；旅行社组织赴俄团组出境时，《赴俄旅游团名单》上必须加盖公章，旅行社总经理签字，否则无效，边检站不予放行；各旅行社组织赴俄旅游团组，必须坚持3人以上（含3人）成团，否则不予审批、不予验放；旅行社组织赴俄旅游团组，经旅游主管部门审批合格后，必须当场填写《赴俄旅游团名单》，并加封“以上涂改无效，以下空白无效”印章，未加盖此印章的《赴俄旅游团名单》无效，边检站不予放行；旅行社组织从全省各口岸及满洲里口岸出境的赴俄旅游团组，《赴俄旅游团名单》出入境口岸一栏上必须加盖相应口岸的印章，加盖其他口岸印章的《赴俄旅游团名单》从该口岸出入境一律无效；旅行社组织赴俄旅游团组，必须加派或指派领队。《赴俄旅游团名单》上第一号团员即为本团组领队。领队要切实负起责任，境外不得放“散羊”、擅自分团，要坚持从同一口岸集体出入境等。
　　2000年10月12日，省旅游局下发《关于开展整顿出境旅游、边境旅游市场工作的通知》，其中规定省、市（地）、县（市）旅游局应分别同边境旅游组团社签订全面管理责任状，明确旅游管理部门与边境旅游组团社各方的责任。
　　2004年10月25日，省政府召开边境旅游工作会议，重点安排部署对不法人员借中俄边境旅游渠道从事携巨款潜逃、非法转移国有资产、非法移民、境外洗黑钱、走私、赌博等各种违法犯罪活动的防范工作。要求各边境旅游办照点在受理、签发92版护照时，除严格按照现行的受理、审批规章制度办理外，还必须认真核实特群人员身份；各边境游组团社要密切配合，认真做好组团工作等。同时，还具体规定：把好组织参游人员的第一关，认真筛选、甄别人员类别，对可能借边境旅游滞留不归、进行偷渡活动的人员坚决不予组团；各边境游组团社必须坚持“旅贸”人员分开的原则，只组织纯粹从事赴俄边境游旅游活动的人员；坚持组织由各主管部门组织或担保的赴俄各类会议团组、旅游考察团，尽量不受理由散客组成的旅游团队；坚持整团出入境，由专业领队陪同；严禁借边境旅游途径变相组织深入俄罗斯欧洲内陆的“出国游”旅游活动等。这些要求和规定对进一步增强中俄边境旅游管理、推动中俄边境旅游活动的持续健康发展，起到了良好地规范和促进作用。