第四节　专项预防

　　一、检察建议

　　《检察建议》是检察机关在办案中发现发案单位管理制度等方面存在问题和漏洞时，有针对性地向发案单位提出建议或意见的文件，为非诉讼法律文书，是检察机关开展预防职务犯罪工作的基本方法。
　　1986～2000年，全省各级人民检察院结合具体的办案工作，有针对性的向有关单位发出《检察建议》，指导预防职务犯罪工作的开展。全省各级人民检察院努力提高《检察建议》的质量效果显著。1986年，哈尔滨市人民检察院上半年受理公安机关移送起诉73件重大、特大刑事案件，工作中发现，其中有19件（占26.03％）程度不同存在着事实不清、证据不足、鉴定不细、材料不全等问题。7月20日，哈尔滨市人民检察院对此向哈尔滨市公安局发出哈检建字（86）第6号《建议书》，提出4条具体建议。《建议书》引起市公安局的高度重视，他们作了专门研究，提出6条具体整改措施。并于10月28日就此专门向哈尔滨市委政法委写出报告。市委政法委专门发文批转了市公安局的报告。1987年1月14日，省人民检察院向全省各级人民检察院下发黑检刑字（87）第5号文件，即《关于转发哈尔滨市人民检察院建议书的通知》，在全省各级人民检察院进一步推动充分运用《检察建议书》这一工作的开展。2000年，省人民检察院预防中心组织开展了《检察建议》评比活动。这项工作在全国检察系统首开先河。先是在伊春市搞试点，然后在全省推广。伊春市人民检察院20个基层人民检察院普遍开展《检察建议》评比活动，总结预防工作经验，树立预防工作样板，推动预防工作开展，在全省起到了积极的推动作用。
　　2002年，为总结好个案预防经验，树立典型，按照最高人民检察院要求，省人民检察院开展“优秀检察建议”的评选活动，从各分市人民检察院报送的30个《检察建议》中，评选出10个《检察建议》全省通报表彰，并选送5个《检察建议》向最高人民检察院推荐。
　　2003年，在最高人民检察院开展的《检察建议》评选活动中，哈尔滨市道外区人民检察院、龙江县人民检察院、密山市人民检察院等3份《检察建议》被评为全国优秀《检察建议》。省人民检察院对哈尔滨市道外区人民检察院、密山市人民检察院、龙江县人民检察院、哈尔滨市道里区人民检察院、齐齐哈尔市梅里斯区人民检察院、哈尔滨市人民检察院、伊春市红星区人民检察院、伊春市五营区人民检察院、宝泉岭农垦区人民检察院、兴隆林区人民检察院等10篇《检察建议》评为优秀检察建议，予以表彰，从而推动了全省检察机关开展《检察建议》工作的进一步科学、规范、实效。
　　这一年，制定下发《黑龙江省人民检察院关于加强检察建议工作的意见》，对《检察建议》的性质、制作要求、送达、反馈、管理及组织领导等作出规定，提高了《检察建议》的质量，从制度上保证了《检察建议》在检察机关结合办案开展的个案预防、行业预防、工程预防等工作中发挥重要作用。
　　1986～2005年，全省各级人民检察院积极运用《检察建议》这一工作形式，较好地发挥了纠正违法、预防职务犯罪的特殊功能，为遏制和减少职务犯罪，推动反腐败斗争和廉政建设，起到重要作用。自2001年检察机关设立预防部门以来，全省各级人民检察院共发《检察建议》2349份。各地在提高《检察建议》的质量，强化《检察建议》的作用上，主要采取了以下四种措施：一是深入调查研究，努力提高《检察建议》的质量；二是对《检察建议》提出刚性要求，保证《检察建议》落到实处；三是抓住被预防单位、被预防单位的主管部门，采取措施调动被预防单位的积极性、发挥被预防单位的主管部门的协调作用；四是建立工作机制，科学规范《检察建议》运作。

　　二、个案预防

　　全省各级人民检察院把推行个案预防作为一项重要工作，在实践中，逐渐规范为“五个一”制度，即实行“一案一分析，一案一建议，一案一教育，一案一整顿，一案一回访”。
　　1986年，林口县人民检察院在本县建堂乡供销社等三个亏损严重的企业开展打击经济犯罪活动的同时，配合有关部门帮助发案单位整顿班子队伍，整章建制，端正经营方向，发展生产。挽救了濒临危境的企业，使之恢复了生机。哈尔滨市动力区人民检察院在查处星光机器厂的经济案件中，注意工作方法，正确适用法律，打击经济犯罪与改革、发展生产同步进行。同时促使工厂领导更加重视和落实普法工作，使职工的法制观念普遍增强，违法乱纪的人越来越少。大庆市人民检察院在办理某贫困企业单位材料员吴某受贿案时，发现发案单位在管理上存在问题，对合同不审查，不管理，只凭当事人所谓的考察，就把材料款295万元付出，最终造成重大损失。针对此案他们开展个案预防工作，把工作重点放在案后整顿、回访环节上，帮助企业整章建制，堵塞漏洞，注重案后跟踪、监督、回访工作，使企业走上正轨。当他们一年后再到企业进行了解情况时，企业负责人不无感慨地说：“如果没有检察官案后耐心细致的工作，就没有我们企业的今天。”
　　1990年，哈尔滨市平房区人民检察院查处东建饮料厂出纳员的严重经济问题后，发现该厂有9人涉嫌经济和其他犯罪问题，立案侦查5件、5人。与此同时，帮助工厂整章建制，促进企业依法管理和经营，使这一濒临倒闭的集体所有制企业再度呈现生机，保障了生产的正常运转，扭转亏损变盈利。
　　1997年，哈尔滨市人民检察院在办案中广泛开展《检察建议》和建立联系点活动，针对发案单位暴露出来的问题，及时提出口头或书面建议，定期进行回访，督办检查，帮助企业整章建制，全年全市反贪部门发出《检察建议》180余份。大庆、佳木斯、伊春等市人民检察院都创造了有地方特色、适应市场经济发展的经济犯罪个案预防工作经验，密切了检察机关同企业的关系，使全省检察机关开展的经济犯罪预防工作达到一个新的水平。
　　2001年10月26日，密山市人民检察院对密山市邮政局职工刘艳挪用公款95万元案立案侦查。在侦查过程中，还发现了该邮政局储汇股出纳员李秀华挪用公款50余万元的案件。通过查办这两起案件，围绕该局在经营管理中存在的规章制度落实不好，管理混乱；检查不力，监督不到位；重点岗位人员安排把关不严等问题，该市人民检察院进行认真调查，有针对性地提出《检察建议》（密检建［2001］20号）。《检察建议》发出后，该院安排办案人员到案发单位帮助其整章建制，堵塞漏洞。2002年7月，该市人民检察院在对《检察建议》的落实情况进行回访中了解到，市邮政局一改连年亏损的局面。2002年上半年，赢利17万元，其中邮政储蓄赢利15万元。邮政职工的法律意识也明显提高，全局干部职工自重、自省、自警、自励，形成一个不敢犯罪、不想犯罪、不能犯罪的新局面。
　　2002年，据不完全统计，全省各级人民检察院共开展个案预防555件。齐齐哈尔市两级检察机关结合个案预防共发《检察建议》97份，回访65次，被采纳64份。其中龙江县人民检察院在查办电业系统贪污挪用公款案中及时发出《检察建议》，帮助企业清理入库电费160万元，并落实财务收支管理和队伍管理等13项80多条行之有效的管理措施。伊春市两级检察机关结合个案共发《检察建议》133份，被采纳98份，并在3个月内向检察机关书面反馈落实情况。其中红星区人民检察院在办案中发现林政检查员存在执法不严的问题后及时发出《检察建议》，三次到林政局现场办公，并举办实物警示教育活动，遏制了林政检查人员执法不严的现象，为林区经济建设做出贡献，得到区领导的表彰奖励。哈尔滨市道里区、南岗区、道外区、太平区、巴彦县等人民检察院将预防职务犯罪工作与反贪、渎职等侦查部门工作紧密结合，开展个案预防，积极在行业、系统建立点、线、面相结合的整体预防机制。
　　2003年，全省各级人民检察院加强对个案预防的规范指导。针对工作中存在的各部门之间工作运行不协调等问题，省人民检察院适时制定《各业务部门开展预防工作的职责》等文件，对各业务部门开展预防职务犯罪工作时互相配合和各环节的衔接等问题作出规定。预防职务犯罪“三年工程”期间，大要案的个案预防率达到60％以上，共制发《检察建议》2700余份，回访2400余次。
　　2004年，全省各级人民检察院共对536件大要案开展了个案预防工作，占所查办大要案的78.92％。哈尔滨市平房区人民检察院在查办哈飞公司一贪污公款案件中，针对哈飞公司财审部门没有对新办企业经营活动进行有效管理和监督的情况，向企业发出《加强财审部门监督管理的检察建议》，哈飞公司对《检察建议》以文件的形式向各分公司有关部门下发“清理小金库”的通知，将下属单位的“小金库”共980多万元交由公司财审部门统一建账，集中管理，杜绝了少数管理人员以个人名义侵吞公款导致犯罪的发生。
　　2005年，全省各级人民检察院共对547件大要案开展个案预防工作，占所查办大要案的90.48％。

　　三、类案、行业预防

　　1986～1989年，全省各级人民检察院坚持“抓系统，系统抓”的工作方法，先后协同有关部门清查了粮食、金融、邮电、基建、物资、石油、供销等系统的经济犯罪，使许多企业恢复生机，预防和减少经济犯罪，实现扭亏为盈，促进了经济发展。兰西县人民检察院先后深入到县直8个系统清查经济犯罪，帮助他们增强法制观念，解决生产和改革中的疑难问题，使其中的6个系统改变落后面貌，分别跨入省、地、县的先进行列。
　　1990年，省人民检察院根据中共黑龙江省委、省政府“五十条”政策规定制定了十条具体贯彻意见。各级人民检察院积极自觉地为经济发展服务，把办案与综合治理有机地结合起来，促进了治整改的深入发展。东宁县人民检察院查处经济犯罪案件36件，帮助发案单位找出教训，查出漏洞，使发案单位提高了经济效益，增长了企业发展生产的后劲。青冈县人民检察院在办案中注意打防结合，促进企业健康发展。该院连续两年三次在供销社系统开展反贪污贿赂工作，查处经济犯罪案43件，为企业挽回损失47万元。帮助企业整章建制，堵塞漏洞，提高企业管理水平，使企业扭亏为盈，增强了企业生机。
　　1991年，鸡西市人民检察院深入到33个重点企业，召开50余次大小座谈会，宣传检察机关打击经济犯罪，为经济建设服务的职能，为企业提出《检察建议》43份，整章建制150余条，堵塞漏洞47处。松花江地区分院一年来向企业发出《检察建议》50余份。90年代初期，全省各级人民检察院的渎职犯罪检察部门结合办理玩忽职守和重大责任事故案件，对发案单位管理和生产中暴露出来的问题，通过办培训班、发《检察建议》、配合检查整顿、开展法制宣传等形式，帮助整章建制，堵塞漏洞，改善管理，促进生产发展和社会稳定。鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河等市检察机关，针对矿区重特大责任事故案件多的实际，与矿区配合，狠抓预防工作，采取相应防范措施，使案件大幅度下降。黑龙江省人民检察院和吉林省、辽宁省、内蒙古自治区检察院一起与东北内蒙古煤炭工业联合公司共同制定《东煤公司系统和所在地检察机关安全工作联系制度》，对保证煤矿安全生产，预防和及时查处煤矿渎职案件起到重要作用。
　　1996年，大庆市红岗区人民检察院在查处大庆石油管理局某公司会计贪污一案时，发现油田处理内部经济往来的财务结算凭证存在不少漏洞，便深入到14家处级企业和60多家科级企业，进行专题调查，发现这是普遍存在的问题。据此，他们两次写出《油田结算证管理使用的现状、出现的漏洞及对策》的《检察建议》，引起局领导的重视，管理局作出决定，撤销73家企业结算证的使用权，对100多家企业结算证的使用进行强化管理，使全油田每年减少生产资金流失1.5亿元，并防止了部分经济犯罪的发生。
　　1999年，省人民检察院组织人员在深入调查研究的基础上，先后形成《关于我省金融系统贪利性职务犯罪状况的调查报告》《积极开展职务犯罪预防工作，为国有企业改革与发展服务》等《检察建议》，有多位省级领导对《检察建议》作出重要批示，有关职能部门也回函表示要根据《检察建议》加强和改进工作。据统计，全年全省各级人民检察院共提出被党委决策采纳的《检察建议》184份，给有关政府职能部门提出整改措施的《检察建议》16845份。各级人民检察院开展随案预防、重点预防、同步预防、案外预防等工作，重点深入金融、建筑、房地产、邮电、医药、粮食等职务犯罪的多发部门、行业，对发生案件的原因、特点、规律和趋势等进行分析研究，提出有针对性的防范对策和措施。全省各级人民检察院共与32个经济管理部门联合采取犯罪预防措施，签订廉政协议127份，回访案件1069件。
　　2000年，哈尔滨市人民检察院反贪污贿赂局深入到商业银行，针对银行采购工作中存在的漏洞，推行以公开投标为主题的《银行采购管理暂行办法》，并由主管检察长到该行给中层干部做金融系统有关职务犯罪的专题讲座。牡丹江市人民检察院制定的《为国有企业服务措施》《优化经济发展环境的规定》等12项规范措施，深化了预防职务犯罪和为国有企业服务的工作质量，发《检察建议》76份，帮助企业整章建制278项。2001年，省人民检察院与省级金融、证券、保险系统等19家单位建立联席会议制度。各分市人民检察院在金融、证券、电力、建筑等重点行业积极开展预防工作。
　　2002年，在织密织严预防网络的基础上，全省各级人民检察院加强同预防网络单位的联系，积极开展各类预防工作。全省森工系统召开有基层林业局负责人参加的大规模预防职务犯罪工作会议。省农垦总局以农垦检察系统组建20年为契机，召开有各农（牧）场参加的庆祝组建20年暨预防工作会议。黑龙江省人民检察院与中央金融纪工委、金融系统监察局驻省特派办联合召开由中国证监委驻哈办、中国保监会驻哈办、中国人民银行沈阳分行哈尔滨中心支行等30家金融单位参加的金融系统预防职务犯罪联席会议。省人民检察院领导成员先后深入中国联通黑龙江分公司、哈尔滨海关等单位同领导班子、中层干部座谈，进行调查研究和面对面指导。各预防网络单位普遍加大预防职务犯罪工作力度。省农行以丁志国案件为教训，开展集中整顿教育活动；省工商行改革内部稽核体制；省人保公司加大对“一把手”的监督力度；省建行开展“千日无违纪”活动；省税务系统开展“金税工程”；哈尔滨海关开展“金关工程”；中国银行黑龙江分行、中国平安保险公司哈尔滨分公司、中国人民保险公司黑龙江分公司、省卫生厅、交通厅、电力公司等单位积极与省委预防职务犯罪领导小组联系并开展各项预防工作。各系统预防职务犯罪工作正由初级预防向系统预防方向发展。
　　2003年，针对粮食系统举报案件集中，群众反映强烈的实际，省人民检察院与省粮食局共同制定《在全省粮食系统开展职务犯罪预防工作的实施方案》，系统开展了各项预防职务犯罪工作。2004年，省人民检察院与省粮食局在全省范围内开展“粮食系统预防职务犯罪专项行动”，进行重点系统预防。一些地方的检察机关深入到粮食系统的一些要害部门开展调查研究工作，总结出发案特点、原因、规律和存在的主要问题，确定该系统内部职务犯罪的危险点、关节点和重点预防对象、重点岗位，制定出防范对策。在此次专项行动中，检察机关共发《检察建议》66份253条，帮助建立健全规章制度共计1133条。同时，对一个时期内的举报线索进行清理、排查和综合分析，对在预防职务犯罪工作中发现的案件线索进行及时查办。在开展粮食系统预防期间，粮食系统被立案查办贪污贿赂等案件共28件，其中大要案9件，挽回经济损失840.6万元，有力推进了粮食系统的改革和发展。这些做法被最高人民检察院《检察工作简报》转发。省人民检察院接受省国资委、省粮食局对两起案件的咨询，对成案可能性较大的移送有关业务部门进行了处理。
　　2005年，为增强预防职务犯罪工作的针对性、实效性、系统性和前瞻性，省人民检察院根据全省国有企业重组改制启动比较多的实际情况，与省国有资产管理委员会共同开展预防国有企业重组改制中国有资产流失的调查研究，形成了《关于国有企业重组改制中国有资产流失的表现形式及治理对策》的调研报告，提出4个方面17条具体对策，并向中共黑龙江省委提交《关于在国企改制中加强预防工作的请示》，得到省委政法委书记杨焕宁的重视和肯定。检察机关还在全省组织开展教育、国税系统的预防职务犯罪工作。伊春市人民检察院结合伊春市邮政局2002年发生的原伊春市邮政局五营邮政支局丰林储蓄所储蓄营业员曹亚彬贪污案，2003年发生的原伊春市邮政局美溪邮政支局中心储蓄所储蓄营业员魏冬贪污案，2004年发生的伊春市邮政局带岭支局中心储蓄所原营业班长李桂芳贪污案，连续3年发生的3起大案，把《检察建议》由个案建议延伸到系统建议，最大限度地发挥《检察建议》的作用，取得较好的效果：改进了邮政储蓄的有关工作规程，对进一步完善“计算机”三级口令制度和“双人临柜”制度的建议得到了邮政部门的采纳并付诸实施；依据《黑龙江省预防职务犯罪工作条例》对相关责任人员进行责任追究，从市邮政局领导到储蓄局负责人，从各支局领导到具体责任人员都受到责任追究，其中1人因包庇犯罪被追究了刑事责任；促进了企业的自我预防工作。伊春市邮政局按照系统《检察建议》，加强了各工作环节的管理和防范，还将这3起案件制作成宣传版，在全市各支局宣讲，达到亡羊补牢的效果。
　　当年，预防职务犯罪工作开始向职能化、专业化方向不断发展。省人民检察院及16个分市人民检察院建立了行贿犯罪档案查询系统、预防工作综合管理系统、职务犯罪信息分析系统三个软件管理系统。省人民检察院组织有242名具体操作人员参加的培训班。181个基层人民检察院中有28个院建立了行贿犯罪档案查询系统，51个院建立了预防工作综合管理系统，32个院建立了职务犯罪信息分析系统并全省联网，按照最高人民检察院的要求开通使用。全省各级人民检察院根据控申部门受理举报情况和侦查部门的办案情况，以及涉及当地国计民生、公共利益的行业、系统、社会反映强烈的热点行业、系统和领域，分别确定了1～2个开展系统预防工作的重点行业、系统或单位。全省检察机关与239个行业、系统或单位开展系统预防活动，共发《检察建议》706份，帮助建立健全规章制度809条。

　　四、工程项目专项预防

　　工程项目专项预防又称同步重点预防，是检察机关1998年总结打击工程建设领域存在的腐败问题和职务犯罪经验，所开展的针对具备一定投资规模的重点项目、重大工程项目适时介入，对易发生职务犯罪的重点岗位、工作环节，有针对性地提出预警和加强管理、监督建议，与项目责任单位共同开展预防职务犯罪工作，从而确保重点项目、工程的顺利进行的一项工作。工程项目专项预防职务犯罪工作坚持标本兼治、重在治本、打防并举、预防为主的原则，以开展“工程优质，干部优秀”活动为载体，突出重点，强化监督，注重实效。预防职务犯罪“三年工程”开展以来，全省各级人民检察院共开展工程项目专项预防400余个。
　　1998～2001年，哈尔滨市人民检察院采取“三步流程”的方法对投资30亿元的哈尔滨市“二环路”快速干道重点工程项目开展同步预防，取得较好的法律、经济和社会效果，得到上级检察机关、省和市有关领导的充分肯定。中央电视台在2001年3月10日的“两会”专题报道节目中，对此进行了专题报道。“三步流程”即：第一步是选点立项，与建设项目审批部门建立重大工程立项信息报送制度，了解和掌握工程项目立项情况和工程基本概况，确定开展重点预防的项目；第二步是制定有关廉政规章制度对工程建设重点环节进行监督；第三步是总结评价工程建设廉政执行情况。2001年，哈尔滨市道外区人民检察院运用危险点预防法，协助哈尔滨第三发电公司建立20余项规章制度。在企业投资52亿元的二期扩建工程项目中没有违法违纪现象发生，并节省资金8000余万元。伊春市西林区人民检察院协助西林钢铁公司建立招标采购、廉政建设等25项制度，实现了“零犯罪”的目标。北安市人民检察院协助黑河电业局制定50余项管理制度，仅农网改造一项就节省资金600余万元。
　　2002年，各地把工程专项预防作为重点，精心策划，认真落实，全省开展了181项同步预防工程，初见成效。哈尔滨市人民检察院对投资25亿元的哈尔滨国际会展体育中心工程开展同步预防。大兴安岭分院对总造价6.9亿元的加漠公路工程开展预防，从项目审批立项时介入该工程，派人常驻筑路指挥部，在指挥部成立了预防委员会。其中在水泥招标过程中，曾两次阻止评标中的不当行为。加漠公路当年完成投资近4亿元的工程，部分路段已经通车，全部为优质，没有收到一起涉及工程质量和职务犯罪的举报。2003年，省人民检察院对工程专项预防工作加强了规范管理。全省检察机关共对238项工程项目开展专项预防。针对工作中存在的不深入、不具体等问题，收集各省（市）的成功做法，以《简报》形式编发了系列有指导性的经验。
　　2004年开始实施“预防职务犯罪、促进经济发展、社会稳定”二期工程。全省各级人民检察院继续着力做好工程项目专项预防工作。对中央和省里确定的全省重点组织实施的200个大项目，在建设用地、建设规模、建设起止年限、投资额、主要责任部门等几个方面进行认真分析、研究。将可以开展工程项目专项预防工作的工程，以及在当地有重要影响的工程确定为专项预防项目，纳入省人民检察院对各分市人民检察院的目标考核。9月份，省人民检察院应省人大邀请首次直接介入重点工程建设项目领域开展预防工作。对投资3.5亿元的哈医大一院门诊保健大楼开展工程专项预防。大庆市大同区人民检察院在对大庆华能新华发电有限责任公司投资9.7亿元的33万千瓦发电机组改造工程的预防中，把预防重点放在招投标过程中。大连某公司为中标将1万美金送给工程有关负责人，该负责人立即将钱如数交到公司纪检室。《检察日报》对这件事做了报道。全省各级检察机关工程预防项目达213个。省人民检察院制发了《黑龙江省重点工程项目专项预防工作规则》。
　　2005年，全省各级人民检察院对存在有群众举报问题的238个重大工程建设项目，开展专项预防工作。按照《黑龙江省重点工程项目专项预防工作规则》的要求，配合工程建设相关单位重点做好建立健全有关规章制度、预防教育和咨询、预防对策研究等工作。哈尔滨市道外区人民检察院运用“危险点”预防法对投资25亿元的大顶子山航电枢纽工程开展专项预防，通过对工程的立项、审批、资金等容易出现“危险点”环节的人、财、物实施有效监控，保证了工程建设项目的顺利进行。