第一节　地方统计立法

　　一、《黑龙江省统计检查监督条例》的制定

　　省统计局于1989年3月完成了地方统计法规《黑龙江省统计检查监督条例》的起草工作并报送省政府法制局。7月，向省七届人大常委会10次会议提出地方统计立法的建议。10月，由省人大财经委牵头，召开了有省政府法制局、省统计局参加的联席会议，研究地方统计立法问题，并正式列入省政府的立法计划。1990年4月，省统计局将《条例》于7月正式上报省政府，省政府当月召开第13次常务会议审议，原则上予以通过。黑龙江省首部地方统计法于在1991年10月30日经省人大常委员会第23次会议审议通过，1992年1月1日施行。
　　《条例》共分5章、26条。第一章总则，说明了《条例》制定的依据、目的和适用范围，以及对统计执法机关的授权。第二章检查监督的内容，规定了对哪些统计活动进行检查监督，以及什么是统计违法行为。第三章检查监督的分工，规定了哪一类社会组织由哪一级统计部门或主管部门实施检查监督。第四章奖励与处罚，规定了对统计违法者的处罚形式及执行办法。第五章附则，规定了解释权及施行日期。
　　1.突出了检查监督的主题，赋予统计部门较大的检查监督权。本《条例》规定了县级以上人民政府统计部门是统计执法机关，依法独立行使统计检查监督职权，即有权对一切统计违法行为进行立案调查；有权责令统计违法的当事人作出书面检查或对其进行通报批评；有权决定并执行对统计违法的当事人进行经济处罚；有权对统计违法的当事人提出给予行政处分的建议；有权对未按《违反统计法规处理通知书》执行的案件报请人民政府处理；有权对下级统计门处理的统计违法案件进行复议裁决。
　　2.完善了制裁机制，增强了统计法规的适用性。针对《统计法》关于法律责任的规定过于原则，处罚手段适用性差的问题，对处罚条款作了如下调整和增补：区别违法情节轻重，情节较轻的，责令作出书面检查，并给以通报批评。情节较重的，对国家机关、社会团体和事业单位，给予当事人以行政处分，对企业单位，主管负责人和承办人处以50一500元罚款；单位处以200—5000元罚款。同时规定因统计违法而给国家、集体造成的直接经济损失予以补偿，追缴所骗取的荣誉称号和奖品、奖金。
　　3.强化了执法手段，提高了统计法规的法律约束力。规定“被检查单位对统计检查员执行职务应予以支持，据实提供有关资料，不得拒绝、隐瞒和阻挠”，并规定罚款逾期不缴，加收滞纳金。
　　4.明确了法律关系，体现了统计执法当中部门之间的相互制约作用。针对《统计法》对领导人员约束力不强的缺陷，本《条例》规定“各级人民政府、企业事业主管部门和社会团体的负责人要模范遵守和执行本《条例》，支持统计机构、统计人员独立行使统计调查、统计报告、统计监督职权。”还规定了作出统计处罚决定的机关与执行机关、监督机关的相互制约关系；违法当事人、作出处罚决定的机关与监督机关的相互制约关系；政府统计部门上下级之间的相互制约关系等。
　　5.结合黑龙江省实际，具有地方特色。解决了统计执法当中遇到的一些难点问题，如扩大了法律责任条款的适用性；覆盖了统计违法行为的不同情节、不同对象和不同范围；细化了统计检查机构和统计检查员行使职权的程序；增加了对违法行为责任人的制约条款等。
　　为保证《条例》的贯彻实施，省统计局于1992年1月制定了《违反（黑龙江省统计检查监督条例）行政处罚暂行规定》。对罚款额度进行了细化。规定虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的，按违法数额占实际数额的比例确定罚款额度；一种统计违法行为涉及两项以上指标数据的，按最大的指标数据计算罚款额度；拒报统计资料的，按经过批评教育是否认识错误并得到纠正，有无影响报表汇总确定罚款额度。还规定了同一单位、同一次检查有两种以上统计违法行为的，罚款合并计算；对迟报、过失错报、失密等行为也规定了具体罚款额度。

　　二、《黑龙江省统计检查监督条例》的修改

　　《黑龙江省统计检查监督条例》在强化执法手段，完善制裁机制等方面弥补了全国统计法律、法规的不足，但也存在适用范围窄，惩戒力度低、约束力差的问题。随着社会主义市场经济的发展，统计工作面临着许多新情况、新问题，在原有的法律、法规框架内难以解决，迫切需要依据新的情况，对原有的法律、法规进行修改。为此，在《统计法》作出正式修改之前，于1995年对《黑龙江省统计检查监督条例》进行了修改。修改工作从1995年5月开始，经过与省人大、省政府法制局反复沟通，组织有关部门和地、市、县统计部门反复讨论，对修改草案进行了14次大的修改，8月份，经省政府常务会议审议通过，10月14日，省八届人大常委会第18次会议审议通过，更名为《黑龙江省统计监督处罚条例》（以下简称《条例》）。

　　（一）《条例》的修改内容及主要特点

　　1.突出了监督处罚的主题。为了加强对统计违法案件的查处，标题加了处罚字样。取消了章和节，由26条改为30条。前三条说明制定《条例》的依据、目的和《条例》的适用范围，以及对统计执法机关的授权。第四条至第八条是对统计执法机关和统计管理相对人规定的法律义务。第九条至第十八条规定了各种统计违法行为实行经济处罚的额度。第十九条至第二十一条是对统计违法行为人给予行政处分的规定。第二十二条至第二十七条规定了统计行政处罚的执行程序。第二十八条是对构成犯罪的统计违法行为予以追究刑事责任的规定。第二十九条、第三十条规定了本《条例》的解释权及施行日期。
　　2.规范了统计行为的针对性。一是针对统计调查对象复杂多变的新情况，为了解决漏统、漏报、拒报等问题，增强统计调查对象履行统计义务的责任感，增设了“统计登记”条款。二是针对一些部门和单位忽视统计工作，随意撤换统计人员，造成统计人员素质不高的问题，增设了统计人员应经过政府统计部门培训，实行“持证上岗”的条款。
　　3.增强了统计执法的可操作性。对原《条例》予以行政处罚和追究法律责任的8项规定，调整、合并为12项。如针对虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料这些统计违法行为在内涵和外延上有许多重合之处，在实践中往往难以严格区分，不便操作的问题，修改为“虚报、瞒报统计资料，提供虚假证明或者严重失实的统计资料”。增加了对拒绝接受统计检查、核对和询问，转移、隐匿、故意毁损统计资料，迟报统计资料经催报在限期内仍然不报，违反统计登记规定逾期不办理统计登记，统计人员无证上岗逾期不改，利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈性、误导性的评价和咨询活动，领导人自行修改或强令、授意统计机构和统计人员篡改统计资料，统计人员对篡改统计资料行为不予拒绝、抵制，或参与篡改统计资料弄虚作假等违法行为追究法律责任的规定。
　　4.加大了经济处罚力度。对统计违法行为，无论是国家机关，还是企业事业组织及其决定人，以及个体经营者，都依法进行经济处罚。罚款的额度由原来对个人罚款50—500元，提升至500—2000元；对单位罚款由200—5000元，提升至1000—50000元。

　　（二）相应统计行政规章的制定

　　本《条例》颁布实施后，为保证统计法律、法规的贯彻实施，还制定了以下统计行政规章：
　　1.《黑龙江省统计调查单位登记管理办法》。《条例》规定：“国家机关、社会团体、企业事业组织、基层群众性自治组织和个体经营者应当到当地统计部门办理统计登记。统计部门对已办理统计登记的，应定期复检。”为统计调查单位依法实行行政管理奠定了法律基础。《条例》通过后，省统计局随即召开地市统计局长会议，对实行统计登记的目的、意义和方法作了深入探讨，又会同省政府法制局到外省考察，并组织省直有关部门进行了可行性论证。在此基础上，经过反复研究修改，形成了《黑龙江省统计调查单位登记管理办法》（草案），于1996年5月16日经省人民政府常务会议讨论通过，以省政府第6号令发布。本办法在登记对象上，将具有法人资格和非法人资格的企业及其单独核算的分支机构、基层群众性自治组织、经工商行政管理部门登记注册的个体业经营者都列入了登记范围，并规定了统计登记的期限。统计登记证是统计行政管理许可的证明，统计调查对象合法持有统计登记证，既明确了其必须履行国家规定的统计义务，也具备了可以不接受不属于统计义务的权利。统计调查单位不会固定不变，统计登记也不能办理一次一劳永逸，因此在实行登记后，还需经常进行复查，以准确掌握统计调查对象的存在形式、内在属性以及变动情况。所以规定了“统计调查单位撤销、破产、停业或登记事项变更时，应办理有关登记手续”。以及“办理年度复检”。本办法的颁布实施，为全省依法管理统计调查单位发挥了很大作用，1997年全省有近10万个统计调查单位办理了统计登记，为确定全省统计抽样调查框，推行抽样调查奠定了良好基础。
　　2.有关行政处罚监督办法。为贯彻《行政处罚法》，省政府于1997年5月下发了《黑龙江省适用听证程序的罚款数额规定》，其中规定“对非经营活动中的违法行为，罚款超过1000元的，经营活动中的违法行为，罚款超过10000元的，应当告知当事人有要求举行听证的权利”。而《条例》规定对单位罚款数额的低限为1000元，因此，如果按照此项规定执行听证制度，则统计行政处罚案件在作出罚款决定前均应进入听证程序，这无形中增大了工作量。再者，统计违法活动有些很难分清当事人是经营活动还是非经营活动。有鉴于此，省统计局于1997年5月向省政府作了《关于全省统计行政处罚适用听证程序的罚款数额的请示》，建议统计行政处罚的听证标准不分经营活动和非经营活动，罚款数额超过5000元的举行听证。省政府予以批准。同年7月，省统计局向各行署、市、县、区统计局及省农垦总局统计局发出了《关于全省统计行政处罚适用听证程序罚款数额的通知》。同年10月，又发出《关于全省统计机关重大行政处罚决定备案标准的通知》，将统计行政处罚罚款数额超过5000元作为重大统计行政处罚，并适用备案制度。1998年10月，省统计局根据省政府颁布的《黑龙江省行政处罚监督办法》第六条第三款，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关或者有关组织的负责人应当集体讨论决定。重大违法行为的范围由省级行政执法部门确定，并报省政府法制局备案”的规定，同时为使各级统计执法机关在查处统计违法行为实施重大行政处罚时明确施用范围，下发了《关于黑龙江省重大统计违法行为范围的暂行规定》，列举了13种统计违法行为属于重大统计违法行为。规定对重大统计违法行为，县级以上政府统计部门应按照统计法律、法规规定的范围、对象、种类和幅度等，对违法单位给予5000元以上罚款或再给予通报批评；对当事人可建议有关部门给予行政处分。同时要求在作出重大处罚决定后7日内，向本级政府法制部门和上级主管部门上报《重大行政处罚备案登记表》和《行政处罚决定书》复印件。
　　3.统计人员持证上岗规定。为了贯彻落实统计人员持证上岗制度，规范统计人员上岗培训工作，1999年3月，根据国家统计局《统计人员持证上岗暂行规定》和《统计人员持证上岗暂行规定实施办法》，省统计局制定了《贯彻落实国家统计局〈统计人员持证上岗暂行规定〉的实施细则》。规定了统计人员实行持证上岗的目的和任务、适用范围、组织领导、培训与考试、上岗证的颁发、登记与年检、收费标准，以及依法查处违法行为等内容。2001年4月和2002年3月，下发了《关于开展全省统计上岗年检工作的通知》，对年检的目的、时间安排、组织领导、年检程序、方法及要求等作出了具体规定。

　　三、《黑龙江省统计监督处罚条例》的第一次修改

　　1996年5月15日召开的第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议，根据统计法制化建设的需要，吸收各省、市、自治区地方统计法规的长处，作出了《关于修改（中华人民共和国统计法）的决定》。在此之前，1996年3月17日颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，对我国各项行政处罚做了统一规范。其中第十一条规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”第六十四条规定，“本法自1996年10月1日起施行。本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕”。《统计法》的修改和《行政处罚法》的出台，要求地方统计法规作出相应的修改。于1997年5月向省政府提交了《关于修改〈黑龙江省统计监督处罚条例〉的报告》。1999年省人大常委会严格执行《行政处罚法》，全面修订地方行政法规。《条例》修订工作列入了日程，2000年5月22日经省政府第51次常务会议讨论通过，6月6日省人大第九届常委会第17次会议审议通过。修改后的《条例》由原来的30条改为21条。
　　1.为了促进农垦系统依法管理统计工作，依照《行政处罚法》第十七条规定，在《条例》第三条增加了第三款：“授予省农垦总局、分局的统计机构在本系统内依法行使统计执法检查和行政处罚权。”使授予县级以上人民政府统计部门的统计执法权同授予省农垦总局、分局的统计机构的统计执法权相一致。
　　2.为了对统计检查员的工作权利提供法律保障和规范执法行为，依据《统计法》和《行政处罚法》的有关规定，将《条例》第四条第一款修改为：“统计部门和企业事业主管部门可以根据工作需要设置统计检查员。统计检查员在执行检查任务时，应当出示省统计部门核发的统计检查员证，依法进行相关检查。”
　　3.为了在统计执法检查和进行行政处罚时，准确认定统计违法行为和增强可操作性，将《条例》第九条至第十四条合并修改为第九条、第十条；为了做到下位法在给予行政处罚的行为、种类和幅度上与上位法相衔接，取消了《条例》原来对个人的罚款规定；为了理顺工作职责，在有关条文中，增加了由统计部门“建议人民政府予以通报批评”的内容，明确了行政处理的职权部门和程序；为了便于统计执法检查和查处统计违法行为，特别是弄虚作假行为，参照国家统计局的有关规定进行了补充、细化。规定统计调查对象有四项统计违法行为之一的，都应采取行政处理方式追究其责任。
　　4.为了使《条例》中规定的罚款条款与《统计法》规定的给予罚款的施用对象和行为种类相一致，单独设立了第十条，对企业事业组织和个体工商户规定了有《条例》第九条规定的统计违法行为之一的，“由统计部门予以警告，并可给予罚款”。《条例》规定的罚款幅度总体上没有突破。为了避免在执行中对罚款额度自由裁量发生随意性，将其按情节较轻、情节较重和情节特别严重的进行了划分，其中5000元以上是省政府批复的统计重大处罚标准，也是统计部门行政处罚的听证和备案标准。
　　5.对统计人员不接受岗位培训而上岗的统计违法行为，《统计法》没有规定处以罚款，所以《条例》删除了这方面内容，增加了“责令调离统计工作岗位，并对负有直接责任的主管人员予以通报批评”的规定。

　　四、《黑龙江省统计监督处罚条例》的再次修改

　　省统计局于2002年3月向省政府法制办提交了《条例》修改草案，2002年5月30日省政府第79次常委会议讨论通过，2002年6月13日省九届人大常委会第30次会议审议通过。这次《条例》修改的内容不多，将第九条、第十条中的对个体工商户的罚则单作一款列出，将罚款额度由“l000元以上5万元以下”改为“200元以上1万元以下”。将第十二条中的对单位或者个人利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈活动的罚款额度由“可处以5000元以上5万元以下”改为“并可处以违法所得1倍以上3倍以下；没有违法所得的，可处以3万元以下”，与《实施细则》保持了一致。在第十八条中细化了对统计执法人员执法违法和执法不公行为的界定，扩大了追究统计执法人员行政纪律责任的行为规范。